Право на справедливость

Муниципальные выборы — шанс для оппозиции

Местное самоуправление — основа гражданского общества. При этом муниципальным депутатом можно стать относительно легко, на этот пост могут избраться местные активисты. Затраты на избирательную кампанию зависят от размеров муниципального образования, но обычно на этом уровне являются небольшими, а «входной порог» — относительно невысоким (исключение составляют лишь городские советы относительно крупных городов). Как правило, минимальное число подписей и финансовых затрат требуется при выборах в сельских поселениях, небольших и средних городах (чаще всего имеющих статус городского поселения, иногда — городского округа), а также выборах советов внутригородских районов крупных городов.
Обычно при освещении муниципальных выборов основное внимание уделяется большим городам (имеющим статус субъектов Федерации, в которых самоуправление осуществляется на уровне районов) — Санкт-Петербургу и Москве. Ситуация в целом по стране изучена гораздо меньше. Центр «Досье» собрал и проанализировал данные о 68 232 прошедших за последние 15 лет муниципальных выборах по всей России: за это время в них приняли участие как минимум 973 520 человек, многие из них — неоднократно.
Предметом нашего исследования стали:

  • изменения в системе выборов в России за прошедшие 15 лет;
  • уровень конкуренции на муниципальных выборах;
  • партийный и гендерный состав кандидатов;
  • сравнительные результаты на выборах «Единой России», других партий и самовыдвиженцев;
  • препятствия при регистрации на выборы кандидатов от оппозиции.

Кроме того, мы попытались оценить потенциальные возможности оппозиционных кандидатов в случае столь же активного участия в муниципальных выборах, как в Москве и Санкт-Петербурге.

Основной вывод доклада: в настоящее время конкуренция на муниципальных выборах в целом по стране находится на не очень высоком уровне. Это связано не только и не столько с заградительными барьерами, устанавливаемым законодательно и посредством административного давления, сколько со сравнительно низким интересом политических сил и партий к муниципальным выборам за пределами некоторых больших городов.
На наш взгляд, низкий уровень конкуренции создает возможность для федеральных партий развивать свое присутствие в регионах, влиять на выборы губернаторов и создавать электоральную базу и пул кандидатов для выборов более высокого уровня.
По нашим прогнозам, в ближайшие годы интерес к муниципальной политике может вырасти за счет низкого порога входа для новых поколений кандидатов и попыток преодолеть муниципальный фильтр со стороны различных партий. Партии и движения, которые направят свои усилия на получение мандатов муниципальных депутатов, в дальнейшем могут стать значительно усилить свое присутствие на политической сцене страны. Успехи проекта «Объединенные демократы» и других независимых муниципальных кампаний позволяют надеяться на более активное участие оппозиции в политической жизни регионов. Именно поэтому федеральные власти предпринимают шаги, чтобы усилить контроль за муниципалитетами, в том числе внося поправки в Конституцию.

Доклад состоит из двух частей:

Теоретическая часть описывает историю муниципальных выборов в России, объясняет их значение в политической системе страны, характеризует устройство муниципалитетов и выборов разных уровней.

Основные выводы теоретической части: невозможно зарегистрироваться в качестве кандидата в губернаторы без прохождения муниципального фильтра. Для этого нужно иметь определенное количество «своих» депутатов, готовых отдать голос в его поддержку. Сегодня муниципальный фильтр находится под контролем «Единой России».

Аналитическая часть демонстрирует уровни активности партий и самовыдвиженцев на муниципальных выборах по всей стране, а также демографический состав депутатов. Впервые представлены карты с детализацией до уровня отдельных муниципальных районов. 

Основные выводы аналитической части:

  • Конкуренция на муниципальных выборах растет, но все еще остается низкой.
  • Процент зарегистрированных оппозиционных кандидатов от числа выдвинутых лишь незначительно меньше показателей «Единой России».
  • Оппозиционные партии и политические силы могут и должны выдвигать кандидатов — у них хорошие шансы избраться.
  • Большинство кандидатов на муниципальных выборах — представители «Единой России». Во многих случаях это связано с тем, что кандидаты других партий выдвигаются редко.
  • До 2009 года большинство депутатов было самовыдвиженцами.
  • Существуют значительные региональные различия по демографическому составу кандидатов и депутатов.
  • После масштабных политических протестов в 2011–2012 гг. «Единая Россия» стала «маскировать» своих кандидатов под самовыдвиженцев.
  • «Объединенные демократы» и проекты мобилизации избирателей обладают высоким потенциалом на муниципальных выборах: для победы на этом уровне кандидатам нужно получить небольшое количество (десятки) голосов.
  • Официальные затраты кандидатов на предвыборные кампании невелики.

Посмотреть карты:

 

 

Пропустить текст и перейти к выводам

Выборы в современной России

Первые конкурентные выборы в РСФСР прошли 4 марта 1990. Это были выборы народных депутатов РСФСР и местных советов, проходившие по мажоритарным округам. В результате был избран Съезд народных депутатов РСФСР, сформировавший Верховный Совет РСФСР и избравший председателем Верховного Совета Бориса Ельцина.

В 1990–1993 годах решениями Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР вносились существенные изменения в Конституцию РСФСР, правовая система страны претерпела существенные изменения.

12 июня 1990 года Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. 17 марта 1991 года, состоялся референдум о введении поста президента РСФСР. Первые президентские выборы прошли 12 июня того же года. Зимой был принят закон РСФСР от 25 декабря 1991 года № 2094-I, которым РСФСР была переименована в Российскую Федерацию (Россию).

См. публикацию в «Российской газете» от 26 марта 1991 года.

Одновременно формировались российские структуры внутри КПСС. Так, в июне 1990 года был проведен учредительный съезд Коммунистической партии РСФСР. После отмены 6-й статьи Конституции СССР на уровне союза была зарегистрирована еще одна партия — ЛДПСС, которая вскоре была переименована в Либерально-демократическую партию России (ЛДПР). Процесс партийного строительства происходил также на уровне РСФСР. В частности, целый ряд партий возник из представителей демократического движения, избранных народных депутатов РСФСР. Многие из них ранее входили в созданный в январе 1990 года блок «Демократическая Россия».

В 1991 году указом Бориса Ельцина деятельность КП РСФСР была приостановлена, а затем прекращена. В течение почти всего 1992 года в Конституционном суде РФ рассматривалось дело о конституционности указов о запрете КПСС и КП РСФСР, а также о конституционности самой КПСС. 30 ноября того же года суд признал право на существование первичных организаций КПСС, сформированных по территориальному признаку. После этого в феврале 1993 года состоялся съезд, учредивший Коммунистическую партию Российской Федерации (КПРФ), которая провозгласила себя правопреемницей КП РСФСР. У истоков обновленной партии стояли Геннадий Зюганов и Валентин Купцов.

После роспуска Съезда народных депутатов России и одновременно с референдумом по новой Конституции, 12 декабря 1993 года была избрана Государственная дума I созыва. В тройке лидеров оказались:

  • ЛДПР (Либерально-демократическая партия России) — 22,92%;
  • Выбор России (пропрезидентский блок сторонников либеральных реформ) — 15,51%;
  • КПРФ (Коммунистическая партия Российской Федерации) — 12,40%.

На этих выборах впервые действовала смешанная избирательная система: то есть половина из 450 членов Думы была избрана по системе пропорционального представительства — по партийным спискам с пятипроцентным порогом, а другие 225 депутатов по одномандатным округам.

В 1994 году президент России Борис Ельцин попытался реформировать выборную систему в сторону мажоритарной: сократить количество мест по партийным спискам до 150 и увеличить количество мест в одномандатных округах до 350. Эта инициатива не была поддержана парламентом.

26 апреля 1995 года Борис Ельцин заявил о необходимости создания двух новых политических проектов. В мае 1995 года Виктором Черномырдиным было основано движение «Наш дом — Россия».

Позднее, в июле 1995 года, с большим трудом спикер думы Иван Рыбкин сформировал левоцентристский «Блок Ивана Рыбкина»1 (получил всего 1,1% голосов по партийному списку).

ВОПД «Наш дом — Россия» набрала 10,13% голосов, получив 45 мест по списку. НДР создал фракцию в Государственной думе. В то же время КПРФ и ее фракции-сателлиты (Аграрная депутатская группа и группа «Народовластие») контролировала почти половину мест.

Следует отметить, что в мае 1999 года Госдума предприняла неудачную попытку импичмента президента России Бориса Ельцина.
К 1999 году в России усиливается сепаратизм, растет влияние региональных лидеров, получивших с 1996 прямую легитимность в условиях резкого ослабления влияния федеральной власти.

Преемником Бориса Ельцина становится ставший главой правительства 9 августа 1999 года Владимир Путин (и. о. президента РФ с 31.12.1999, президент РФ с 7 мая 2000). В декабре 1999 сторонники Путина — Межрегиональное движение «Единство» (МЕДВЕДЬ, лидер Сергей Шойгу) — получили 23,32% на выборах в Госдуму. Еще 8,52% набрал поддерживавший Путина блок Союз правых сил (СПС). Блок Юрия Лужкова и Евгения Примакова «Отечество — Вся Россия» получил лишь 13,3%.

В мае 2000 года движение «Единство» было преобразовано в партию. 12 апреля 2001 года «Единство» и «Отечество» заявили о намерении создать единую партию, к которой присоединилось движение «Вся Россия». 1 декабря 2001 года союз был преобразован во Всероссийскую политическую партию «Единство и Отечество» — «Единая Россия». С 24 декабря 2003 года партия носит современное название.

На выборах в Государственную думу в 2003 году ЕР одержала победу, получив 223 из 450 мест (49%), КПРФ стала второй по величине, ее численность значительно сократилась. ЛДПР улучшила свои позиции на 19 мест, «Яблоко» и перешедший в оппозицию «Союз Правых Сил» не смогли преодолеть пятипроцентный порог и с тех пор больше не попадали в федеральный парламент.

6 мая 2004 председатель ЦИК РФ Александр Вешняков высказал предложение о переходе на выборы депутатов Государственной думы полностью по пропорциональной системе. В тот же день Вешняков встречался с Владимиром Путиным, после чего сообщил, что президент полностью поддерживает это предложение. Сам Путин публично поддержал эту идею 13 сентября 2004 года, одновременно выступив с заявлением об отмене выборности губернаторов.

18 мая 2005 года было завершено создание нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы». В результате выборы 2007 и 2011 годов проходили по полностью пропорциональной избирательной системе с 7% заградительным барьером.

Выборы Госдумы 18 сентября 2016 вновь прошли по смешанной избирательной системе с 5% заградительным барьером (225 депутатов по мажоритарным округам и 225 по партийным спискам).

Выборы глав субъектов Российской Федерации

Выборы глав субъектов Российской Федерации начали проводиться с 1991 года. Формально упоминание про местную администрацию и главу местной администрации появилось в конституции РСФСР в мае 1991 года, когда в новой редакции главы 18 появилась запись о том, что вместо исполкомов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации, в качестве обособленных органов государственного управления.

Первые выборы глав регионов в инициативном порядке прошли одновременно с выборами президента РСФСР 12 июня 1991 года. Это были выборы мэров Москвы (участвовало пять кандидатов, победил Гавриил Попов) и Ленинграда (участвовали два кандидата, победил Анатолий Собчак), а также Президента республики Татарстан. В Татарстане прошли безальтернативные выборы, на которых победил Минтимер Шаймиев.

Поддержка частью регионального руководства действий ГКЧП дополнительно стимулировала действия властей РСФСР на ускорение разрушения советской модели управления регионами. Девять председателей региональных исполкомов были отстранены от должности указами президента РСФСР1. Одновременно в чрезвычайных условиях президент РСФСР инициировал реформу самой системы управления регионами, которая в дальнейшем была законодательно закреплена решениями Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, когда вместо председателя исполкома была введена должность главы администрации (губернатора).

21 августа 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР». В соответствии с ним, президент РСФСР мог до принятия необходимых законов отстранять председателей краевых и областных советов, советов автономной области и автономных округов в случае неисполнения ими законов РСФСР, а также исполнения решений «антиконституционных органов». Кроме того, этим постановлением была введена «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа». Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов советов.

На следующий день, 22 августа 1991 года, президент подписал указ №75, который предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления» в краях, областях, автономных областях и автономных округах осуществляются главами администраций, назначаемыми президентом по согласованию с соответствующими советами народных депутатов, и подотчетными президенту. Республики в составе России (бывшие автономии) указ не затрагивал, хотя в двух регионах — преобразованной из автономной области Карачаево-Черкесской Республике и вновь созданной Республике Ингушетии — первые главы администраций были назначены указами президента РФ (в Ингушетии — временный глава на несколько месяцев).

После издания этого указа в августе-декабре 1991 года президент РФ сместил руководителей исполкомов областей и краев, назначив своими указами глав администраций областей, краев, автономной области и автономных округов.

В общей сложности в августе 1991 года — феврале 1992 года указами Бориса Ельцина было назначено 68 глав администраций (в 67 регионах — 49 областях, шести краях, десяти автономных округах, Еврейской автономной области, а также в Карачаево-Черкесской Республике). В Саратовской области глава администрации был назначен с большим опозданием — 28 февраля 1992 года (для сравнения, в Ульяновской области за это время главу назначали дважды).

Большинство глав администраций, назначенных в 1991 — начале 1992 года, проработали до периода массовых прямых выборов 1996–1997 годов, однако часть была заменена ранее, а некоторым разрешили досрочно участвовать в прямых выборах.

Всего в 1992 году президентом было уволено восемь глав администраций (с учетом добровольной отставки избранного мэра Москвы Гавриила Попова в июне 1992 года, вместо которого указом Ельцина был назначен Юрий Лужков), в 1993 году — девять (включая увольнение осенью избранных в апреле 1993 года в Амурской и Брянской областях на прямых выборах представителей левой оппозиции Александра Сурата и Юрия Лодкина), в 1994 году — семь (двое из них в Краснодарском крае), а в 1995 году — пять.

Прямые выборы глав регионов в это время преимущественно происходили в республиках в составе РФ, а в иных регионах были редкостью (основная часть выборов прошла весной 1993 года в регионах с конфликтом глав администраций и облсоветов, а также во второй половине 1995 года в регионах, где главы чувствовали себя довольно уверенно, и проведение выборов разрешил президент). В общей сложности в 1991–1995 годах прошло 44 кампании по прямым выборам глав регионов, из них три были безрезультатными (в Калмыкии и Чувашии в 1991 году никто из кандидатов не набрал требуемого большинства, в Челябинской области в 1993 году итоги выборов не были признаны президентом). В 24 случаях главы были избраны впервые или ими стали новые люди. Все эти кампании носили ярко выраженный персонифицированный характер. Безальтернативным было голосование в Калмыкии и в Чеченской Республике в 1995 году, в Ингушетии в 1993 и 1994 годах, в Татарстане в 1991 году, в Карелии в 1994 году, а также в Кабардино-Балкарии во втором туре в январе 1992 года.

С учетом сорванных и непризнанных выборов, а также увольнений и отставок избранных глав, к концу 1995 года в 36 регионах из 89 у власти находились главы, избранные населением (в их числе 16 глав республик). В шести регионах посты заняли главы, избранные парламентами (Республика Алтай, Дагестан, КЧР (по представлению президента РФ, Хакасия, Удмуртия, Мордовия), в 47 регионах у власти находились назначенные президентом главы администраций.

Массовые прямые выборы глав российских регионов начались после проведения в июне-июле 1996 года выборов президента РФ. Фактически период массовых прямых выборов включал два этапа, отличающихся политикой федерального центра в отношении регионов, проводимой Борисом Ельциным (второй срок в 1996–1999 годах) и Владимиром Путиным (де-факто с 31 декабря 1999 года до окончания периода прямых выборов фактически в конце 2004 года, формально — 6 февраля 2005 года).

В 1996 году Конституционный суд России при рассмотрении запроса губернатора Алтайского края о конституционности положений Устава Алтайского края признал, что глава администрации края не может назначаться Законодательным собранием, а должен избираться населением. Кроме того, в Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации было включено положение о необходимости завершения выборов глав исполнительной власти до конца 1996 года.

До проведения в ряде регионов в 1996–1997 годах первых прямых выборов главы региона федеральный центр продолжал проводить фактические назначения (последнее назначение главы региона указом президента РФ произошло в 1997 году в Кемеровской области). В 1996 году перед выборами произошло 15 замен губернаторов в 14 регионах (из них две подряд в Калужской области).

Всего к началу 1997 года новые избранные губернаторы были в 31 регионе из 48 завершивших выборы (в 25 случаях победу одержали оппоненты прежних руководителей, в шести случаях были избраны главы, назначенные федеральным центром перед выборами). С учетом выборов 1997 года за 1996–1997 годы прошли 62 избирательные кампании с учетом замен федеральным центром перед выборами 39 новых губернаторов.

В общей сложности за 1996–2005 годы прошло 208 избирательных кампаний по выборам губернаторов (из них не состоялись или были отменены четыре), в 70 случаях проводился второй тур выборов. В 92 случаях был избран кандидат, не являвшийся на момент выборов инкумбентом.

В результате сочетания нескольких факторов (различие сроков полномочий, проведение в некоторых регионах досрочных выборов, разной даты первых прямых выборов) за период 1991–2005 гг. в отдельных регионах выборы глав проходили всего два раза, в большинстве — три раза, и только в некоторых регионах четыре раза. В части республик в составе РФ дольше, чем в других регионах, сохранялись выборы главы региона депутатами регионального парламента (Карачаево-Черкесская Республика, Удмуртская Республика), а в Дагестане прямые выборы главы региона так и не были введены.

После 2000 года федеральный центр стал все более активно вмешиваться в региональные выборы, и снятие с выборов тех или иных кандидатов в это время происходило в основном по его фактической инициативе. Иногда он явно принуждал некоторых губернаторов, имевших те или иные проблемы в отношениях с федеральным центром, к конкуренции на выборах (к примеру, на выборах президента Башкортостана или мэра Москвы в 2003 году, президента Калмыкии в 2000 году). Наблюдались также случаи недопуска действующих губернаторов на выборы — Республика Саха (Якутия) (Михаил Николаев), Брянская область (Юрий Лодкин), Курская область (Александр Руцкой), Ненецкий АО (Владимир Бутов). При этом «лояльным» губернаторам, напротив, давали возможность проводить на территории выборы в максимально удобном для них формате (Кемеровская и Ростовская области).

В целом с 2000 года случаи отмены регистрации популярного кандидата на выборах главы региона становятся все более частыми. Среди примеров недопуска на выборы сильных конкурентов действующих губернаторов можно назвать Леонида Иванченко (Ростовская область, 2001 год), Дмитрия Анфалова (Коми-Пермяцкий АО, 2000 год), Виктора Черепкова (Приморский край, 2001 год, во втором туре), «добровольного снятия» Владимира Крупчака (Архангельская область, 2004 год). Значительное число снятий с выборов кандидатов-фаворитов наблюдалось на осенних выборах 2004 года, проходивших уже после анонса отмены выборов губернаторов (во время шести из 12 кампаний этого произошли скандалы со снятием с выборов наиболее сильных кандидатов). При том что общее влияние губернаторов постоянно ослабевало, они по-прежнему избирались населением напрямую, и в большинстве регионов их контроль над ситуацией был определяющим, в том числе и во время проведения федеральных избирательных кампаний.

Отмена выборности губернаторов

13 сентября 2004 года, спустя две недели после теракта в Беслане, президент России Владимир Путин выступил с инициативой изменения порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации:

«В целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства».

Законопроект об отмене прямых губернаторских выборов был принят в начале декабря 2004 года — закон №159-ФЗ от 11.12.2004 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ“».

Последние прямые выборы прошли в Ненецком Автономном округе 6 февраля 2005 года (второй тур). В том же году губернатор Тюменской области и будущий мэр Москвы Сергей Собянин заявил, что возвращение к выборной системе может произойти лишь в отдаленной перспективе, так как «эта система себя не оправдывает и приводит лишь к потере управляемости с точки зрения исполнительной власти».

Пророческим оказалось сделанное в 2005 году заявление лидера СПС Никиты Белых. Он считал, что выборы глав субъектов Федерации будут восстановлены: «Институт губернаторских выборов вернется, если не при нынешнем президенте, то при следующем».

В 2005–2012 гг. состоялось 172 назначения (наделения полномочиями) руководителей субъектов Федерации. При этом произошло тотальное обновление губернаторского корпуса, было назначено 88 новых губернаторов — 51% всех назначений (в некоторых регионах губернаторы сменились неоднократно, лидером стала Иркутская область, где сменилось четыре губернатора и один исполняющий обязанности). К концу мая 2012 года из губернаторов, находившихся в должности на момент введения системы наделения полномочиями в феврале 2005 года, сохраняли посты лишь 16. Максимальное число назначений было в 2005 году — 44, но из них лишь 12 губернаторов были новыми, а 32 сменившими статус с избранных на назначенных.

Пик замен пришелся на 2009–2011 годы при Дмитрии Медведеве. 29 декабря 2009 года президент РФ предложил продлить на еще один срок полномочия главы Марий Эл, действующего главы республики Леонида Маркелова (ранее избирался в 2000 и 2004 годах) — последнего главы региона, сохранявшего легитимность, полученную на прямых выборах. Если за 2009 год было заменено девять губернаторов, то за 2010 год было назначено уже 18 новых губернаторов, за 2011 год — шесть новых губернаторов (из них один — Вячеслав Позгалев — ушел в отставку уже после выборов в Госдуму РФ в декабре 2011 года). В общей сложности с мая 2008 года до выборов в Госдуму РФ в декабре 2011 года Дмитрий Медведев произвел 39 замен губернаторов (в их числе семь назначений вместо тех, кого ранее назначил Владимир Путин, и замена одного собственного назначенца Медведев — Бориса Эбзеева в Карачаево-Черкессии).

Наиболее громким был уход с должности мэра Москвы Юрия Лужкова, которого Дмитрий Медведев отстранил от должности 28 сентября 2010 года в связи с утратой доверия президента.

Возвращение выборности губернаторов

15 декабря 2011 года премьер-министр Владимир Путин в ходе прямой линии предложил вернуть выборы губернаторов. Спустя неделю, 22 декабря 2011 года, в своем Послании идею поддержал президент РФ Дмитрий Медведев.

Несмотря на формальное внесение законопроекта в Государственную думу 16 января 2012 года, формат правовой реализации этих предложений оставался неясным. Первоначальная версия законопроекта предполагала, что избираемые на срок не более пяти лет и не боле двух сроков подряд губернаторы (срок полномочий исчисляется со дня вступления в должность) будут выдвигаться либо политическими партиями после консультаций с президентом (порядок которых должен был определять сам президент), либо в порядке самовыдвижения. При этом партиям не требовалось собирать подписи в поддержку своих кандидатов. Количество подписей, которые было необходимо собрать самовыдвиженцам, регионы определяли самостоятельно.

Концепция законопроекта изменилась 5 апреля 2012 на встрече президента Медведева с представителями регионов. Формально авторство «муниципального фильтра» принадлежит мэру Северодвинска Михаилу Гмырину, который поднял этот вопрос на встрече с президентом, однако сам Медведев оговорился, что перед встречей сотрудники администрации ознакомили его с предложениями «представителей регионов».

Владимир Путин поддержал введение муниципального фильтра: «С одной стороны, это может помогать местным элитам, но с другой стороны, у нас сейчас столько партий…70 с лишним партий, вы представляете какие будут портянки там, как людям будет в них не разобраться, когда они на выборы придут?».

В 2013 году нынешний председатель Московской городской думы Алексей Шапошников, на тот момент занимавший должность председателя совета муниципальных образований города Москвы, объяснял: «Муниципальный фильтр необходим для того, чтобы кандидат понимал, кто его поддерживает на местах, поскольку в случае его избрания ему предстоит сотрудничество с представительными органами власти. Получая подписи муниципальных депутатов, он заручается их поддержкой, а следовательно, москвичей, поскольку депутаты советов депутатов находятся ближе всего к жителям города, работают на территориях. Таким образом, муниципальный фильтр демонстрирует, насколько налажено взаимодействие кандидата с депутатами муниципальных образований, избранными москвичами».

Среди тех, кто счел эту поправку неконституционной, были 109 депутатов Государственной думы, которые направили запрос в Конституционный суд. Впрочем, суд признал это изменение соответствующим Конституции РФ (ознакомиться с официальным ответом на депутатский запрос можно здесь).

25 апреля 2012 года Государственная дума РФ приняла в окончательном чтении закон о прямых выборах губернаторов — закон № 40-ФЗ от 2 мая 2012 года «О внесении изменений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ“». Согласно этому закону, выборы глав регионов проводятся исключительно в единый избирательный день (в 2012 году это было второе воскресенье октября, начиная с 2013 года — второе воскресенье сентября). Избирательная система унифицирована — для победы в первом туре кандидат должен набрать не менее 50% от принявших участие в голосовании избирателей, в противном случае через 14 дней проводится второй тур голосования, в котором достаточно простого большинства. Кандидатов выдвигают политические партии, регионы сами решают, допускать ли к выдвижению самовыдвиженцев.

Федеральный закон №30-ФЗ от 2 апреля 2013 ввел для регионов возможность устанавливать избрание высшего должностного лица региона депутатами законодательного собрания из числа кандидатов, представленных президентом РФ, которому их, в свою очередь, предлагают политические партии, чьи списки были допущены к распределению депутатских мандатов на выборах в региональный парламент, а также на выборах депутатов Госдумы РФ. В результате уже в 2013 году прямые выборы главы были отменены в Дагестане, где это было очевидно оправданно (в Дагестане нет одного однозначно доминирующего этноса, власть обычно распределена между четырьмя крупнейшими этносами — аварцами, даргинцами, кумыками и лезгинами — в результате даже в 1990-е прямых выборов главы региона не было).

Одновременно их отменили в Ингушетии, затем также и в других регионах Северного Кавказа: Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Северной Осетии, Адыгее. В 2014 году без внятных публичных объяснений было решено не проводить прямых выборов в присоединенных Крыму и Севастополе (в Севастополе после общественной кампании за прямые выборы и отставки непопулярного губернатора Сергея Меняйло в 2017 году прямые выборы все же были введены).

Расширение перечня регионов, где отменены прямые выборы губернаторов населением, продолжилось в 2015 году за счет автономных округов, входящих в «материнские» субъекты. Новым федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 6-ФЗ был изменен порядок избрания высших должностных лиц автономных округов, входящих в состав других регионов РФ. Таких автономных округов в России сейчас три: Ненецкий (входит в Архангельскую область), Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский — Югра (входит в Тюменскую область).

В настоящее время в России 85 субъектов Федерации, в 75 регионах главы избираются на прямых выборах, в десяти — депутатами региональных парламентов по предложению президента.

Политические партии и большинство «Единой России»

В 2001 году был принят закон «О политических партиях», в соответствии с которым федеральные партии стали фактическими монополистами выдвижения кандидатов. Все иные общественные объединения после двухлетнего переходного периода утратили право выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах (это право сохранилось только для муниципальных выборов). Сама система регистрации партий стала сложной и многоэтапной (были введены отдельные процедуры регистрации оргкомитета партии, самой партии и ее региональных отделений). Политические партии оказались единственным видом избирательного объединения (до 2005 они могли также создавать избирательные блоки с участием общественных организаций), одновременно были запрещены региональные партии, а также партии, созданные по этническому, конфессиональному и гендерному признакам.

С 2001 по 2018 год закон «О политических партиях» изменялся 43 раза. Поправки, внесенные в декабре 2005 года, увеличили минимальную численность членов политической партии, необходимую для ее регистрации, с 10 до 50 тысяч, а также вводили условие, в соответствии с которым как минимум 500 человек должны были состоять в отделениях партии не менее чем в половине регионов. В результате к 2011 году в стране оставалось только семь зарегистрированных партий (в 2004 году их число достигало 46). До принятия закона «О политических партиях» в выборах депутатов Государственной думы РФ 1999 года могли принимать участие 139 общественных политических объединений.

После акций протеста зимы 2011/2012 партийное законодательство было в очередной раз изменено — в настоящее время для создания партии нужно по меньшей мере 500 человек.

В 2006 году графа «против всех» была исключена из избирательных бюллетеней. Кроме того, на выборах в Госдуму в 2007 году впервые не требовалось минимальное количество избирателей, чтобы признать их действительными (ранее, чтобы выборы считались действительными, явка избирателей должна была составлять не менее 25%). На этих выборах «Единая Россия» получила 64,3% голосов, или 315 мест. Это гарантировало партии власти конституционное большинство в Государственной думе, а также право принимать любые законы без необходимости создания коалиции с другими политическими силами.

На выборах 2011 года «Единая Россия» получила 238 мест в Государственной думе. В сентябре 2016 года после возвращения смешанной избирательной системы ЕР выиграла 343 места (140 по партийным спискам и 203 из 225 по мажоритарным округам).

Появление муниципального фильтра

Выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О политических партиях», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также уставами (конституциями) регионов и местными законами о выборах.

Как работает муниципальный фильтр?

Фильтр является трехслойным.

Во-первых, для регистрации кандидатам в губернаторы необходимо собрать от 5 до 10% подписей муниципальных депутатов и избранных населением глав муниципальных образований региона. Точное число подписей определяется законодательством региона в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов муниципальных образований.

Во-вторых, в числе подписей должны быть подписи от 5 до 10% от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, а также избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов (фактически получается, что в большинстве регионов 90% подписантов оказываются депутатами сельских и городских поселений, то есть региональной периферии). В городах федерального значения учитывается только процентное отношение от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований и числа избранных на муниципальных выборах глав внутригородских муниципальных образований.

В третьих, кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации.

Каждый депутат может поставить подпись только за одного кандидата. Однако не существует ограничений по количеству подписей, которые может получить кандидат. Таким образом, чтобы не допустить кандидата к выборам, достаточно быстро собрать подписи муниципальных депутатов за других кандидатов.

Подпись муниципального депутата должна быть определенным образом оформлена и нотариально заверена.

В 19 субъектах РФ установлен барьер в 5%. В 16 регионах он установлен на уровне 10%, в четырех субъектах РФ — 9%, в 10 субъектах РФ — 8%, в 24 — 7%, в пяти регионах — 6%. В 10 из 85 субъектов главу региона избирает представительный орган власти (парламент) региона из кандидатов по представлению президента РФ.

Подобные чрезвычайно строгие условия регистрации кандидатов в губернаторы с явно завышенным числом требуемых подписей в условиях абсолютного доминирования ставленников администраций в большинстве периферийных районов на практике делают возможным участие в выборах оппозиции только с согласия самой региональной власти в качестве «акта доброй воли», либо под воздействием федеральной власти (например, для сохранения неформальных взаимоотношений с партиями «системной» оппозиции; «уравновешивания» или «сдерживания» губернатора при наличии у него тех или иных противников в федеральном центре).

Эксперты Комитета Гражданских Инициатив отмечают, что «С целью сохранения общественной легитимности выборов власти вынуждены были идти на фактический обход ими самими введенных ограничений и содействие кандидатам от оппозиции (в ряде наиболее символических случаев) по преодолению бюрократических фильтров. Самый яркий пример — вынужденное фактическое содействие «Единой России» в регистрации кандидата на пост мэра Москвы от партии РПР — ПАРНАС А. Навального, когда и. о. мэра, кандидат в мэры Сергей Собянин инициировал кампанию по сбору подписей муниципальных депутатов в пользу кандидатов-конкурентов через ассоциацию «Совет муниципальных образований города Москвы».

По их утверждению, «Правила регистрации также провоцировали применение «блокирующей» технологии, которая состояла в том, что подписи за каких-либо кандидатов (это могли быть как главы, так и технические кандидаты) собирались в значительно большем количестве, чем это необходимо. При этом такой кандидат обычно подавал документы на регистрацию в самый крайний срок, поэтому его конкуренты не знали, какие подписи будут сданы, и потому не могли воспользоваться подписями тех же депутатов (так как запрет на двойную подпись по факту касался только сданных подписей). Учитывая, что подписи депутатов верхнего уровня должны были охватывать не менее ¾ городских округов и муниципальных районов, достаточно было «заблокировать» депутатов из одной четверти соответствующих муниципальных образований плюс одно, чтобы нежелательный кандидат не мог преодолеть фильтр».

Порог «муниципального фильтра» в субъектах Российской Федерации (по данным экспертов Фонда «Либеральная миссия»):

Субъект РФПодписи депутатов представительных органов, глав муниципальных образований, в процентахПодписи депутатов, глав муниципальных районов и городских округов, в процентах
Белгородская область55
Волгоградская область55
Воронежская область55
Иркутская область55
Калужская область55
Кировская область55
Красноярский край55
Новосибирская область55
Омская область55
Оренбургская область55
Республика Башкортостан55
Республика Саха (Якутия)55
Республика Татарстан55
Ростовская область55
Самарская область55
Тюменская область55
Ярославская область55
Ивановская область58
Курганская область55
Курская область66
Пермский край66
Саратовская область 66
Ставропольский край66
Москва 6
Приморский край77
Амурская область77
Астраханская область77
Брянская область77
Вологодская область77
Еврейская авт. область77
Липецкая область66
Московская область77
Мурманская область77
Республика Алтай77
Республика Бурятия77
Республика Карелия77
Республика Мордовия77
Рязанская область77
Смоленская область77
Тамбовская область77
Тверская область77
Тульская область77
Удмуртская Республика77
Челябинская область77
Чеченская Республика77
Алтайский край710
Ленинградская область710
Нижегородская область710
Псковская область710
Чувашская Республика710
Свердловская область7,97,9
Архангельская область88
Владимирская область88
Забайкальский край88
Калининградская область88
Кемеровская область88
Костромская область88
Орловская область88
Пензенская область88
Хабаровский край88
Республика Калмыкия99
Республика Марий Эл99
Республика Тыва99
Ульяновская область99
Чукотский АО99
Камчатский край1010
Краснодарский край1010
Магаданская область1010
Новгородская область1010
Республика Коми1010
Республика Хакасия 1010
Сахалинская область1010
Томская область 1010
Санкт-Петербург 10
Севастополь10

Эксперты «Либеральной миссии» также указывают, что регионы крайне неохотно снижают требования регистрации. 29 апреля 2019 председатель ЦИК России Элла Памфилова специально обратилась к руководителям законодательной и исполнительной власти 16 субъектов Российской Федерации, где в сентябре 2019 были намечены выборы глав регионов. Она предложила им рассмотреть возможность внесения поправок в соответствующие региональные законы о снижении уровня муниципального фильтра до 5%, а в Санкт-Петербурге — до 6%.

Однако в 14 из 16 регионов муниципальный фильтр остался таким же, каким был на предыдущих выборах, при том что только в трех из них он составлял минимально допустимые 5%. Единственным регионом, который снизил фильтр до 5%, стала Курганская область, но там это было сделано еще 18 февраля 2019 года. После обращения Памфиловой фильтр был снижен только в Липецкой области — с 7% до 6%. При этом в шести регионах, где фильтр выше 5% (в Республике Алтай, Забайкальском и Ставропольском краях, Мурманской, Челябинской областях и Санкт-Петербурге), окончательная редакция закона на выборах 2019 года была принята уже после указанного обращения.

Помимо большого числа требуемых подписей, серьезной проблемой остается и «задвоение» подписей. Каждый депутат или выборный глава муниципального образования может поставить подпись только за одного кандидата в губернаторы. В случае если подпись одного человека отдана двум кандидатам, засчитывается та, что была поставлена раньше. Распространенной является практика, в соответствии с которой региональные власти принуждают муниципальных депутатов отдать свои подписи за поддерживаемого администрацией региона кандидата в самом начале избирательной кампании. Таким образом, оппозиционные кандидаты не могут получить необходимое количество подписей. При этом если кто-то из депутатов проявляет несогласованную инициативу и ставит свою подпись еще и за оппозиционера, его изначальная подпись вполне может внезапно «всплыть» в избирательной комиссии.

Так, например, в сентябре 2017 года к выборам на пост главы Бурятии не был допущен кандидат от КПРФ Вячеслав Мархаев, так как несколько отданных за него подписей оказались «сдвоенными».

При кажущейся преодолимости муниципального барьера в реальности он может стать серьезным препятствием для кандидата без значительного временного, организационного и денежного ресурсов.

Первые выборы с муниципальным фильтром прошли в Москве в 2013 году.

Чтобы зарегистрироваться в качестве кандидата в мэры Москвы, в 2013 году нужно было собрать 110 подписей муниципальных депутатов. При этом подписи должны были отдать депутаты не менее чем в 75% разных муниципальных районов и городских округов. Сергей Собянин инициировал кампанию по сбору подписей в пользу кандидатов-конкурентов через Ассоциацию «Совет муниципальных образований города Москвы» (АМОМ). Единственным кандидатом, помимо самого Собянина, которому удалось самостоятельно получить необходимую поддержку муниципальных депутатов, был Иван Мельников от КПРФ. Остальным кандидатам, включая Алексея Навального, пришлось воспользоваться помощью АМОМ.

По данным КПРФ, «анализ прошедших в стране губернаторских выборов в 2012–2017 годах, и выборов Губернатора Московской области 2013 году показывает, что ни в одном регионе, с момента введения «муниципального фильтра», ни одна оппозиционная партия, кроме КПРФ и то в отдельных регионах и с определенными оговорками, не имела необходимого для преодоления фильтра числа своих депутатов и глав. Среди подписей депутатов в поддержку почти всех зарегистрированных кандидатов оппозиционных партий и самовыдвиженцев присутствовали, иногда в абсолютном большинстве подписи депутатов Единороссов».

Структура муниципальной власти

В этом разделе объясняется, как устроено муниципальное управление в России.

История законодательства, регламентирующего работу местного самоуправления

В истории развития федерального законодательства России о местном самоуправлении можно выделить четыре этапа.

Первый этап (1990–1993 гг.) — в эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении: в апреле 1990 года — Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в июле 1991 года — Закон РСФСР «О местном самоуправлении РСФСР».

Второй этап (1993–1995 гг.) — реформирование системы местного самоуправления. Был издан указ от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в РФ», а также указы «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 года и «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 года, в результате чего деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию. Указом от 29 октября 1993 года были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». В том же году были выпущены указы «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» (09.10.1993) и «О гарантиях местного самоуправления» (22.12.1993).

Третий этап развития местного самоуправления начался с принятием Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (28 августа 1995 года). Закон стал базовым для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Хартия была принята Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.

Юлия Галямина, политик, организатор Школы местного самоуправления пишет, что «в хартии определяются разнообразные требования к реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. Прежде всего это признание того факта, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, и что они должны быть наделены „значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций”».

Елена Лукьянова, юрист, профессор НИУ ВШЭ, комментируя предложенные президентом поправки к Конституции, отмечает: «Сейчас органы местного самоуправления предлагается встроить в вертикаль власти. При этом Европейская хартия местного самоуправления, подписанная нами, предполагает, что оно должно быть самостоятельно, а не встроено в вертикаль. Это один из важнейших демократических принципов, прописанный в основах конституционного строя».

Четвертый этап развития законодательства РФ о местном самоуправлении начался с принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Существенные изменения произошли в 2014 году, когда регионы получили право устанавливать структуру и порядок избрания муниципальных органов власти без их согласия. Кроме того, изменился порядок распределения полномочий между органами МСУ. Согласно этим изменениям, законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного органа госвласти данного субъекта. Многие эксперты считают изменения 2014 года и последующие поправки муниципальной контрреформой, то есть фактически ее пятым этапом.
Статистика по типам МО на 1 января 2019 года:

ВсегоМуниципальные районыГородские округаГородские округа с внутригородским делениемВнутригородские районыВнутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значенияГородские поселенияСельские поселения
21 5011 7316113192671 49017 380

Муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

В Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приведены виды муниципальных образований:

  • Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
  • городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
  • муниципальный район — несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
  • городской округ — один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;

Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ были введены два новых вида муниципальных образований:

Федеральным законом от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ был введен новый вид муниципальных образований — муниципальный округ. В муниципальные округа в переходный период до 1 января 2025 года предписано преобразовать те муниципальные образования без городских и сельских поселений в его составе, менее двух третей населения которых проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

При этом те муниципальные образования, где более двух третей населения проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах получают (или сохраняют) статус городского округа или внутригородского МО. Отмечается, что на территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в РФ.

  • муниципальный округ — несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (термин введен Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ и для преобразования попадающих в эту категорию муниципальных образований установлен переходный период до 1 января 2025 года).

Введение муниципальных округов и укрупнение муниципалитетов вызвало протесты как со стороны муниципальных депутатов преобразуемых муниципалитетов, так и со стороны руководителей некоторых регионов, например главы Татарстана. Укрупнение, во-первых, лишает самостоятельности небольшие муниципалитеты, а, во-вторых, является рычагом давления на независимые муниципалитеты, которые в итоге соединяют с провластно настроенными.

Кроме того, «большинством» муниципального округа могут быть приняты решения, противоречащие интересам небольшого поселения. К примеру, в Рузе (Рузский район) прошли слушания о разрешении на строительство перерабатывающего завода в деревне Щелканово и поселке Сычево. По результатам тайного голосования, в котором участвовало около тысячи человек (525 проголосовало «за», 500 — «против»), строительство было согласовано. При этом участие в голосовании приняли представители всего округа, а не поселения. Жители самого Щелканово были возмущены подобным решением и начали активную кампанию против завода.

Наиболее значительно процесс укрупнения затронул сельские поселения. По данным Росстата, по состоянию на 1 января 2010 года в стране было 19 591 сельское поселение. На 1 января 2016 года их осталось 18 177. Таким образом, число сельских муниципалитетов за шесть лет сократилось на 7%. По данным Д. П. Соснина и Е. А. Столобовой, наибольшее уменьшение числа сельских поселений произошло в следующих регионах, где было упразднено более 10% сельских муниципалитетов:

Группа регионов наиболее «значительного» сокращения сельских поселений в 2010-2016 годах (по данным Д.П.Соснина и Е.А.Столобовой):

Наименование субъекта РФЧисло сельских поселений в 2010 г.Число сельских поселений в 2016 г.Динамика сокращения поселений в %
Магаданская обл.200-100%
Калининградская обл.4714-70%
Сахалинская обл.31-67%
Псковская обл.18585-54%
Тульская обл.10954-50%
Костромская обл.261136-48%
Чукотский АО3720-46%
Новгородская обл. 177101-43%
Курская обл. 480295-39%
Вологодская обл. 252174-31%
Пензенская обл.376271-28%
Тамбовская обл.302234-23%
Оренбургская обл.566447-21%
Кировская обл. 336268-20%
Московская обл.193157-19%
Тверская обл.318265-17%
Саратовская обл.355304-14%
Нижегородская обл.330283-14%
Приморский край117101-14%
Ивановская обл.10593-11%

Численность депутатов представительного органа поселения муниципального округа, городского округа, согласно статье 35 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

 

  • 7 человек — при численности населения менее 1 000 человек;
  • 10 человек — при численности населения от 1 000 до 10 000 человек;
  • 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
  • 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
  • 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
  • 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Структура муниципальных образований

С целью унифицировать систему МСУ в России федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ от 6 октября 2003 года ввел обязательной двухуровневую систему для всех субъектов РФ, тем самым в корне изменив систему МСУ, сложившуюся к этому времени в большинстве российских регионов. В соответствии с законом лишь в крупных городах (ранее имевших статус городов областного подчинения) местное самоуправление осталось одноуровневым, совмещая полномочия поселения и муниципального района — такие муниципальные образования стали называться «городской округ». Малые города и сельские населенные пункты получали статус городских и сельских поселений, входивших в муниципальные районы. Закон предполагал четкое закрепление определенных полномочий за каждым уровнем власти. Лишь в крупных городах (ранее имевших статус городов областного подчинения) местное самоуправление осталось одноуровневым, совмещая полномочия поселения и муниципального района.

Изначально ФЗ №131 должен был вступить в силу с 1 января 2006 года, однако из-за неготовности регионов (в частности связанной с проблемой передачи полномочий, их финансирования и создания под них тех или иных подразделений) его введение перенесли на 1 января 2009 года (за исключением Чечни и Ингушетии). В конце декабря 2008 года в закон в очередной раз были внесены поправки, продляющие переходный период для двух положений (об описании границ муниципальных образований и об определении перечня имущества), сроки по которым продлили до 1 января 2011 года и 1 января 2012 года соответственно.

Для городов федерального значения РФ (Москва, Санкт-Петербург, с 2014 года также Севастополь) закон предусмотрел одноуровневую структуру муниципальных образований — города федерального значения состоят только из внутригородских муниципальных образований.

В России также существует три городских округа с внутригородским делением — Челябинск (с 2014), Самара и Махачкала (с 2015 года).

Модели устройства органов власти муниципальных образований

На основании Российского Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ 22 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо унификации и перехода к двухуровневой системе, также разводились посты главы местного самоуправления и главы администрации, не допускалось одновременное занятие одним и тем же лицом поста руководителя совета и администрации (хотя до 2003 года это было распространенной практикой). Муниципалитеты получили право вводить должность главы администрации, нанимаемого по контракту («сити-менеджера»). В этом случае треть членов комиссии назначало законодательное собрание региона по представлению губернатора, остальных — представительный орган МСУ.

Законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“» регионы получили право устанавливать структуру и порядок избрания муниципальных органов власти без их согласия. Была введена возможность изменения статуса городского округа в связи с созданием в нем внутригородских муниципальных образований на основании закона субъекта Федерации (в этом случае городской представительный орган формуется путем делегирования депутатами районных советов). Если ранее членов комиссии назначало законодательное собрание региона по представлению губернатора, то теперь для муниципалитетов верхнего уровня их назначает непосредственно губернатор. В поселении и во внутригородском районе городского округа половина членов конкурсной комиссии назначается главой местной администрации соответствующего муниципального района или городского округа. В последующие годы новой возможностью разделить городской округ на внутригородские муниципальные образования и сформировать городской представительный орган путем делегирования депутатов из районных представительных органов решили воспользоваться всего в трех региональных центрах — Челябинске, Самаре и Махачкале.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» функции главы муниципального образования и главы местной администрации можно было совмещать в одном лице, только если это лицо избирается напрямую населением. Если же прямые выборы мэра отменялись, депутаты избирали главу муниципального образования, который одновременно являлся председателем представительного органа, но не главой администрации. Администрацию в этом случае возглавлял чиновник, нанимаемый по контракту, получивший в муниципальной теории и практике название «сити-менеджер». Была предусмотрена (и сохранилась) также и третья, «гибридная» модель: население избирает главу (мэра), но при этом он выполняет преимущественно политико-представительские функции, будучи спикером, а администрацию при этом возглавляет сити-менеджер. К примеру, такая схема была реализована в Екатеринбурге, где население выбрало мэром Евгения Ройзмана, но администрацию возглавлял нанятый по контракту Александр Якоб. Подобная модель, изначально имевшая целью обеспечить разделение властей и взаимный контроль, приводила ко множеству конфликтов, которые, в частности, регулярно происходили в Туле, Смоленске, Брянске, Миассе и многих других муниципалитетах.

Новые модели также были предложены законом № 8-ФЗ от 3 февраля 2015 года. Согласно поправкам, вводилась схема, в соответствии с которой единоличный глава МО, возглавляющий администрацию, избирается депутатами либо самостоятельно, либо по предложению конкурсной комиссии. При этом представительный орган избирает своего председателя, который уже не имеет полномочий главы МО. Фактически нанятые по контракту сити-менеджеры получили право также исполнять полномочия глав муниципальных образований, в то время как выполнявшие в этих случаях функции глав муниципалитетов спикеры представительных органов оставались только их председателями. Бывший сити-менеджер наделяется дополнительным политическим и юридическим статусом, а влияние депутатов и председателя совета резко падает. При том что ранее избираемый депутатами глава муниципалитета (он же спикер) не возглавлял лично администрацию, формально именно он заключал с сити-менеджером трудовые соглашения и решал многие политические вопросы. Реальное же влияние того или иного руководителя зависело от особенностей местного устава и личного авторитета каждого из чиновников.

Ранее, в 2014 году, региональные власти получили право самостоятельно решать, какую модель вводить в том или ином муниципалитете. Во многих регионах губернаторы инициировали отмену прямых выборов мэров.
В результате в настоящее время в РФ существуют следующие модели устройства органов власти в муниципальных образованиях:

Модель 1. Глава МО избирается на всеобщих выборах, он — высшее должностное лицо МО и глава администрации, депутаты МО выбирают председателя из своего числа.

Модель 2. Население непосредственно выбирает главу МО и муниципальных депутатов, при этом глава МО является председателем представительного органа местного самоуправления по должности. Глава городской администрации («сити-менеджер») при этом нанимается по контракту через конкурс.

Модель 3. Население выбирает муниципальных депутатов, которые из своего состава выбирают главу МО (он же председатель представительного органа). Администрацию возглавляет глава администрации, нанятый по контракту.

Модель 4. Может реализовываться на уровне муниципальных районов. Представительный орган формируется на непрямых выборах, в него делегируются депутаты поселений, входящих в муниципальный район, а также входят главы поселений. Избираемый ими председатель является главой района, администрацию возглавляет глава администрации, нанятый по контракту. Возможна ситуация объединенной администрации муниципального района и районного центра.

Модель 5. Население избирает представительный орган, который избирает своего председателя, а также по предложению конкурсной комиссии — единоличного главу МО, одновременно являющегося главой администрации.

Модель 6. Население избирает представительный орган, который избирает своего председателя, а также самостоятельно (конкурсная комиссия отсутствует) единоличного главу МО, одновременно являющегося главой администрации. Данная схема применялась в Иркутске и Ижевске.

Модель 7. В городских округах с внутригородскими районами в статусе муниципальных образований население избирает районные советы, которые из своего состава избирают председателя, а также главу администрации, нанятого по контракту. Представительный орган местного самоуправления делегируется из состава депутатов районных советов. Во всех трех городах с данной моделью (Челябинск, Самара, Махачкала) глава города избирается городским представительным органом по предложению конкурсной комиссии.

Модель 8. Особая модель местного самоуправления существует в городах федерального значения и определяется региональными законами. В Санкт-Петербурге глава муниципального образования избирается депутатами муниципального совета и исполняет полномочия председателя муниципального совета. Глава местной администрации назначается на должность по контракту. В Москве фактическая власть в районах принадлежит управам, являющимся подразделениями исполнительной власти города. Глава управы района назначается и освобождается от должности мэром Москвы по представлению префекта соответствующего административного округа, согласованному с заместителем мэра Москвы в правительстве Москвы — руководителем аппарата мэра и правительства Москвы. Полномочия властей действующих на той же территории муниципальных округов ограничены. Глава муниципального округа избирается депутатами совета депутатов из своего состава открытым голосованием на срок полномочий совета. В Севастополе глава внутригородского муниципального образования является высшим должностным лицом и избирается советом внутригородского муниципального образования из своего состава. Он же руководит местной администрацией на принципах единоначалия.

Модель 9. Применима для поселений численностью менее 100 человек (а также может применяться в поселениях с численностью от 100 до 300 человек). Представительный орган отсутствует, его полномочия осуществляет народный сход. В этом случае глава муниципального образования также избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
На муниципальном уровне в представительный орган выборы проходят в соответствии с тремя системами — мажоритарной (депутатов избирают большинством голосов избирателей), мажоритарно-пропорциональной (часть депутатов избирают напрямую, а часть — по партийным спискам) и пропорциональной (по спискам). Выборы депутатов представительных органов поселений с численностью населения менее 3 000 человек, представительных органов поселений и представительных органов муниципальных округов, а также городских округов с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. В случае если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется, в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее десяти депутатских мандатов.

ЦИК ведет статистику по тому, где какая именно система применяется. Здесь собраны данные по выборам депутатов представительных органов 80 столиц субъектов РФ. В 14 городах — мажоритарная система, в 59 городах — мажоритарно-пропорциональная, в четырех — пропорциональная (в трех случаях — списки закрытые). Челябинск, Самара и Махачкала реализуют не попадающие под эти три типа сценарии.

Депутатских мандатов больше всего в Новосибирске — 50. На втором месте Челябинск — 49. Наименьшее число мандатов (15) — в Анадыре, Магасе и Нарьян-Маре.

Как формируются УИКи

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в РФ действуют следующие избирательные комиссии:

  • Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК);
  • Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКСы);
  • Избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО);
  • Окружные избирательные комиссии (ОИКи);
  • Территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии (ТИКи);
  • Участковые избирательные комиссии (УИКи). Подробнее.

Низкоуровневые комиссии относительно независимы от ЦИК РФ на муниципальных выборах. Это, в частности, показала недавняя история в Санкт-Петербурге, когда глава ЦИК Эмма Памфилова заявила, что половина членов петербургского избиркома должна уйти в отставку, однако, никто из них не ушел.

Участковые избирательные комиссии — формируются на территориях избирательных участков при проведении выборов любого уровня, срок полномочий участковой комиссии составляет пять лет. На эти комиссии ложится непосредственная работа по организации голосования и подсчета голосов избирателей.

Согласно п.1 и 2 ст. 22 Федерального закона N 67-ФЗ участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, представленных в Государственной думе и законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а также на основе предложений избирательных объединений в представительном органе муниципального образования.

Кроме того, формирование участковой комиссии может осуществляться на основе «предложений представительного органа муниципального образования, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. Количество вносимых предложений не ограничивается» (п. 4 ст. 27 Федерального закона N 67-ФЗ).

В соответствии с п. 3 ст. 27 Федерального закона N 67-ФЗ, «число членов участковой комиссии с правом решающего голоса определяется формирующими ее территориальной комиссией либо должностным лицом в зависимости от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного участка, участка референдума, в следующих пределах:

а) до 1 001 избирателя — 3–9 членов участковой комиссии;

б) от 1 001 до 2 001 избирателя — 7–12 членов участковой комиссии;

в) более 2 000 избирателей — 7–16 членов участковой комиссии».

В п. 5 той же статьи закона значится: «Территориальная комиссия обязана назначить не менее одной второй от общего числа членов участковой комиссии на основе поступивших предложений:

а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также политических партий, выдвинувших списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, предусмотренным пунктом 17 статьи 35 ФЗ №67;

в) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования».

При этом «кандидатуры, предложенные в состав участковой комиссии…, но не назначенные членами комиссии, зачисляются в резерв составов участковых комиссий, который формируется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации или по ее решению территориальными комиссиями в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации» (п. 5.1 ст. 27 Федерального закона N 67-ФЗ).

П. 6 ст. 27 Федерального закона N 67-ФЗ регламентирует полномочия участковой комиссии:

«Участковая комиссия:

а) информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования;

б) уточняет список избирателей, участников референдума, производит ознакомление избирателей, участников референдума с данным списком, рассматривает заявления об ошибках и о неточностях в данном списке и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений;

в) обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

г) обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов, информирование участников референдума о вопросах референдума на основе сведений, полученных из вышестоящей комиссии; <…>

д) контролирует соблюдение на территории избирательного участка, участка референдума порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;

е) выдает открепительные удостоверения;

ж) организует на избирательном участке, участке референдума голосование в день голосования, а также досрочное голосование;

з) проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, участке референдума, составляет протокол об итогах голосования и передает его в территориальную комиссию;

и) объявляет итоги голосования на избирательном участке, участке референдума и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования; <…>

к) рассматривает в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение настоящего Федерального закона, иных законов и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; <…>

м) обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума;

н) осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.

Подробное описание процесса формирования УИКов со ссылками на законы можно найти на сайте ЦИКа.

Иностранцы в муниципальной власти

Согласно ст. 4, п. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации».

Это положение также закреплено в ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и ст. 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Избирательные права иностранных граждан, постоянно проживающих на территории РФ, также регламентируются международными договорами. В соответствии с договором между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 18.05.1995, граждане Туркменистана имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления РФ. Соответствующее право граждан Киргизской Республики закреплено договором между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации,
постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих
на территории Российской Федерации, от 13.10.1995.

Ситуация относительно участия граждан Республики Беларусь в муниципальных выборах является спорной. Прямое указание на наличие избирательных прав содержалось в Уставе Союза России и Беларуси, который действовал до 1997 года. В ныне действующем договоре о создании Союзного государства (от 08.12.1999) про участие в выборах ничего не сказано.

Выдвижение кандидатов на муниципальных выборах

Выдвинуть кандидата может политическая партия, общественное объединение общероссийского, соответствующего межрегионального, регионального или местного уровня или кандидат выдвигает себя сам, становясь самовыдвиженцем.

Чтобы общественное объединение могло выдвинуть кандидата (став, таким образом, избирательным объединением), эта возможность должна быть предусмотрена уставом объединения. Список таких объединений (1, 2) публикуется на сайте Министерства Юстиции РФ применительно к отдельным выборам и насчитывает около 200 наименований.

Кандидаты от общественного объединения по статусу приравнены к кандидатам от партий. Разъяснение ЦИК: «на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения общероссийского, соответствующего межрегионального, регионального или местного уровня, не являющиеся политическими партиями, вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями в порядке, установленном Федеральным законом № 95-ФЗ».

Оппозиция на муниципальных выборах

В 2017 году, накануне муниципальных выборов в Москве был создан «Проект Максима Каца и Дмитрия Гудкова». Большая часть поддержанных ими кандидатов были выдвинуты партией «Яблоко». Кроме того, проект содействовал кандидатам, которые баллотировались как самовыдвиженцы, представители КПРФ, «Справедливой России» и «Партии роста». Подготовкой муниципальных депутатов занималась также Школа муниципальных депутатов.

В 2019 году в Санкт-Петербурге работал проект «Объединенные демократы» для поддержки желающих стать муниципальными депутатами. «Объединенные демократы» занимались фандрайзингом, помогали кандидатам заполнять документы, вести кампанию, предоставляли помещения и агитационные материалы.

Задачей объединения было выдвижение как можно большего числа муниципальных депутатов в 2017 году для создания возможности последующего преодоления «муниципального фильтра» на выборах мэра Москвы в 2018 году (чтобы выдвинуть кандидата в мэры требовалась поддержка 5–10% мундепов и руководителей муниципальных образований).

По результатам выборов из 1 502 мандатов «Единая Россия» получила 1 153 мандата, Яблоко — 176 мандатов, КПРФ — 44 мандата, «Справедливая Россия» — 10 мандатов, «Партии Роста» — 5 мандатов, ЛДПР — 4 мандата, «Парнас» — 2 мандата. Самовыдвиженцы получили 108 мандатов, 267 из 1 046 кандидатов из проекта «Объединенные демократы» стали депутатами.

Несмотря на то что 267 подписей должно быть достаточно для преодоления муниципального фильтра, распределение этих мандатов по муниципальным районам не позволило «закрыть» три четверти муниципалитетов, как того требует закон. При некотором количестве муниципальных советов с большинством у оппозиции, многие советы оказались полностью заняты выдвиженцами «Единой России».

В 2019 году на выборах в Петербурге проект «Объединенные демократы» возглавил Андрей Пивоваров. Результаты работы проекта показали, что слаженные действия оппозиции могут привести к значительному увеличению процента оппозиционных депутатов на муниципальных выборах. По результатам выборов в 2019 году «Единая Россия» получила 959 из 1 560 мандатов, 61% мест против 77% на выборах 2014 года. «Объединенные демократы» получили 139 мандатов.

Обобщая содержание теоретической части, следует отметить, что возвращение губернаторских выборов с «нагрузкой» в виде муниципального фильтра делает этот институт псевдодемократическим, фактически его могут преодолеть только кандидаты, одобренные «Единой Россией».

Тем не менее у оппозиционных кандидатов все еще остается возможность участия в муниципальных выборах самостоятельно, без поддержки какой-либо партии или общественной организации.

Исследование процесса муниципальных выборов с 2004 по 2019 год

В муниципальных выборах принимают участие кандидаты не только от партий, представленных в Государственной думе РФ, но и от непарламентских партий, а также представители общественных организаций, самовыдвиженцы и т. д.

В фокус настоящего исследования попадают партии, представленные в Государственной думе, регулярно заявляющие о себе в медийной повестке, а также самовыдвиженцы. В частности, аналитический раздел доклада включает данные о доле единороссов среди муниципальных депутатов и распределении оставшихся процентов между другими партиям и самовыдвиженцами.

Анализ общероссийской ситуации и данных по важнейшим центрам политической жизни — Москве и Санкт-Петербургу — позволяет увидеть реальную, а не декларируемую в СМИ картину выдвижения, регистрации и результатов кандидатов от разных, в том числе оппозиционных, партий.

Представленные в отчете данные собраны с сайта ЦИК РФ и его дочерних ресурсов, в ряде случаев эти данные были независимо перепроверены. Подробнее о процессе сбора и анализа данных можно прочитать в разделе «Методология».

Выше представлена серия из шести графиков, построенных на основании данных, собранных по всем муниципалитетам России. Как видно из графика «Количество выдвинутых кандидатов по России», начиная с 2008 года «Единая Россия» является абсолютным лидером по количеству выдвинутых кандидатов — примерно 40–50% от всего числа кандидатов. Исключение составляет 2012 год, когда самовыдвиженцев было больше, чем единороссов. Предположительно, это было обусловлено сильным падением рейтинга «Единой России» в результате политических протестов 2011–2012 гг. — ЕР была вынуждена регистрировать своих кандидатов в качестве самовыдвиженцев.

При этом до 2012 года доля избранных муниципальных депутатов от «Единой России» постоянно росла главным образом за счет сильного сокращения доли самовыдвиженцев.

Наиболее высокий процент соотношения выдвинутых кандидатов к зарегистрированным (около 100%) наблюдается среди кандидатов от «Единой России». При этом большая часть других партий и самовыдвиженцев также не испытывает серьезных проблем с регистрацией своих кандидатов.

У КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» процент зарегистрированных кандидатов от выдвинутых был высоким на протяжении всех лет наблюдений, при том что он и не достигал уровня ЕР. С 2009 года стабильно регистрировалось около 90% выдвинутых этими партиями кандидатов.

Самовыдвиженцев регистрируют незначительно хуже: с 2004 года доля зарегистрированных от выдвинутых находилась в районе 80%.

«Яблоко» выделяется на фоне других партий ощутимыми проблемами с регистрацией кандидатов. Так, в 2009 году доля зарегистрированных от выдвинутых кандидатов составляла 17%, в 2011 — 40%. С 2013 года этот показатель выровнялся, достигнув уровня 89–96%, однако он по-прежнему был самым низким среди других партий, и в 2019 году снова снизился до 76%.

Депутаты от «Единой России» составляют более трех четвертей всех муниципальных депутатов, при этом кандидаты от всех остальных партий суммарно получают меньше мандатов, чем самовыдвиженцы. Доли выдвинутых, зарегистрированных и избранных кандидатов-самовыдвиженцев заметно уменьшились — от практически 99% в 2003 до менее 12% в 2019 году.

Единая Россия

Доля зарегистрированных кандидатов «Единой России» от числа выдвинутых составляет почти 100%. После 2009 года устойчиво становятся депутатами около 80% от зарегистрированных кандидатов. В результате депутаты от ЕР контролируют подавляющее большинство муниципальных образований по всей России.

Самовыдвижение

Самовыдвиженцы, особенно в регионах, часто могут быть аффилированы с партией «Единая Россия» через систему неформальных связей.

Доля выдвинутых и зарегистрированных самовыдвиженцев существенно сократилась за период с 2004 по 2019 год (см. график «Доля выдвинутых муниципальных депутатов» и график «Доля зарегистрированных муниципальных депутатов»), при этом с 2015 года доля избранных самовыдвиженцев среди всех муниципальных депутатов оставалась неизменной на уровне приблизительно 15% (см. график «Доля избранных муниципальных депутатов»).

КПРФ

Доля выдвинутых и зарегистрированных кандидатов КПРФ постепенно росла, но не превышала отметку 10% (см. график «Доля выдвинутых муниципальных депутатов» и график 3 «Доля зарегистрированных муниципальных депутатов»). Доля избранных депутатов от КПРФ также увеличивалась на протяжении наблюдаемого периода, достигнув 5% от общего числа депутатов (см. график «Доля избранных муниципальных депутатов»).

ЛДПР

В 2015 году ЛДПР существенно увеличила количество кандидатов на муниципальных выборах, с того момента, как правило, выдвигая свыше 10 тысяч кандидатов в депутаты. Сложностей с регистрацией у них не наблюдается. Тем не менее кандидаты не пользовались значительной поддержкой избирателей, поэтому число представителей партии в муниципальных образованиях невелико. Максимальное количество депутатов от ЛДПР (1 395 человек) было избрано в 2019 году.

Большое количество зарегистрированных кандидатов от ЛДПР объясняется одновременным участием одного и того же кандидата на выборах во множестве соседних муниципалитетов. С этим же, в частности, связаны низкие результаты избрания кандидатов от этой партии.

Из 546 кандидатов, которые баллотировались на муниципальных выборах в 10 и более округах одновременно, 86% составляли кандидаты от ЛДПР. Некоторые из них участвовали на одних и тех же выборах в более 60 округах — например, Бикташев Марат Рашидович и Лукшин Владимир Николаевич (подробнее см. таблицу «Рейтинг кандидатов, выдвигавшихся одновременно в десяти и более округах на муниципальных выборах»). Кандидаты от КПРФ и СР также пытались использовать тактику «коврового» выдвижения, но в гораздо меньших объемах.

Доли выдвинутых и зарегистрированных кандидатов от ЛДПР в общем числе кандидатов заметно выросли, достигнув пика в 2017 году (почти 17%). Доля избранных депутатов от ЛДПР также постепенно росла, но при этом оставалась незначительной среди других партий, в 2019 году даже не достигнув отметки в 5%.

«Справедливая Россия»

Доля выдвинутых и зарегистрированных кандидатов «Справедливой России» в общем числе кандидатов в муниципальные депутаты на протяжении всего периода была чуть меньше 5%. Кандидаты от «Справедливой России» избираются значительно лучше, чем кандидаты от ЛДПР, но хуже, чем кандидаты от КПРФ.

Партии с небольшим количеством выдвинутых кандидатов

Далее представлен анализ результатов партий «Родина», «Гражданская платформа» и «Яблоко» на муниципальных выборах. Все три партии выдвигали небольшое количество кандидатов. Тем не менее анализ показателей этих партий представляется важным, так как «Родина» и «Гражданская платформа» представлены в Государственной думе депутатами, избранными по мажоритарным округам, а партия «Яблоко» является одной из старейших в России и активно участвовала на последних муниципальных выборах в Москве и Санкт-Петербурге.

«Родина»

Партия «Родина», созданная в 2012 году, называет себя преемником блока «Народно-патриотический союз «Родина» на выборах в Госдуму РФ 2003 года, хотя юридически не имеет к нему никакого отношения. Юридическими учредителями блока были Партия российских регионов (ПРР), Партия национального возрождения «Народная воля» и Социалистическая единая партия России (СЕПР). Один из учредителей блока «Родина» 2003 года, Партия Российских Регионов (ПРР), 15 февраля 2004 года сменила название на «Родина» (перерегистрирована в Минюсте 25 февраля 2004). Последняя, в свою очередь, в 2006 году юридически сменила название на «Справедливая Россия»: Родина, Пенсионеры, Жизнь».
Хотя переименование произошло в 2006 году, по сведениям избиркомов, прежнее название использовалось в ряде регионов на муниципальных выборах до конца 2007 года (данные отражены на графике).

Новая «Родина», созданная в 2012 году, наибольшую активность показала в 2015 году: тогда было выдвинуто и зарегистрировано более 1 400 кандидатов от этой партии. Для сравнения — в том же году «Единая Россия» выдвинула 80 000 кандидатов. В последующие годы количество кандидатов от «Родины» не превышало шестисот.

Ситуация с регистрацией кандидатов после воссоздания партии несколько ухудшилась по сравнению с периодом существования одноименной партии до 2006 года, и ее показатели были ниже, чем в среднем у крупных партий, участвующих в муниципальных выборах. Так, в 2018 году избиркомы зарегистрировали чуть больше 70% кандидатов.

Партия «Родина» — малочисленная, доля избранных депутатов партии «Родина» по России не превышала 0,85% от всех избранных муниципальных депутатов в любой год за период с 2004 по 2019 год.

«Гражданская платформа»

Партия «Гражданская платформа», созданная Михаилом Прохоровым в 2012 году, — еще одна партия с небольшим количеством выдвинутых кандидатов. Пиком ее активности были 2013–2014 гг., когда на выборы были выдвинуты 450 и 438 кандидатов соответственно. Стоит отметить большой разрыв между количеством выдвинутых и зарегистрированных кандидатов в 2014 году: зарегистрированными оказались немногим более 2/3 кандидатов. После ухода из партии в 2015 году Михаила Прохорова и его сторонников активность партии на выборах была незначительной.

На протяжении всего периода доля избранных депутатов «Гражданской платформы» не превышала 0,06% от общего числа избранных муниципальных депутатов.

В период первоначального успеха партии в 2013 году против нее выдвигались партии-спойлеры («Гражданская сила», «Гражданская позиция»). После 2015 года потребность в этом исчезла. В 2018 году партия «Гражданская позиция» политтехнолога Андрея Богданова была переименована в «Партию прогресса» с целью занять название ранее учрежденной, но незарегистрированной партии сторонников Алексея Навального.

«Яблоко»

За все время существования партии «Яблоко» на муниципальных выборах от нее не выдвигалось более 1 100 человек в год. Наибольшую активность кандидаты от «Яблока» проявляли в 2017 и 2019 годах на выборах в Москве и Санкт-Петербурге. Тогда было выдвинуто более 800 кандидатов.

С 2007 по 2016 год доля избранных кандидатов от «Яблока» в общем числе избранных муниципальных депутатов сокращалась. В 2017 и 2019 гг. партия улучшила свои результаты. На пике активности от партии избиралось до 16% зарегистрированных кандидатов, в менее успешные годы — всего 2%. Среди иных регионов наибольшая активность партии на муниципальных выборах была отмечена в Псковской области.

В политических центрах России — Москве и Санкт-Петербурге — муниципальные выборы проходят по нетипичным для остальной части страны сценариям, поэтому анализ данных по ним представлен отдельно.

Москва

В Москве наблюдается рост конкуренции на выборах: общее количество выдвинутых кандидатов выросло с 4 258 человек в 2008 до 8 329 человек в 2017 году. Кандидаты стали тщательнее готовиться к процессу регистрации благодаря различным обучающим проектам для муниципальных политиков. В результате количество зарегистрированных кандидатов выросло более чем в два раза — с 3 339 в 2008 г. до 7 683 человек в 2017 г.

Муниципальные выборы в Москве 2017 года привлекли повышенное внимание из-за более активного участия оппозиционных кандидатов и использования новых для России технологических решений по облегчению ведения кампаний (например, в рамках проекта Дмитрия Гудкова и Максима Каца).

«Единая Россия»

Несмотря на увеличившуюся конкуренцию, партия смогла улучшить свои показатели с 69% от всех избранных муниципальных депутатов в 2008 до 77% в 2017 году. Интересно, что в 2012 году «Единая Россия» не рискнула выдвигать кандидатов в муниципальные депутаты от своего имени из-за падения рейтинга партии, и кандидаты ЕР выступили как «самовыдвиженцы». В том году наблюдался самый высокий процент регистрации самовыдвиженцев за все годы наблюдения (практически 100%) и самый высокий процент успешного избрания (около 80%). Следует отметить, что это произошло в условиях многочисленных нарушений и активного использования административного ресурса.

Самовыдвижение

Так как «Единая Россия» не выдвигала своих кандидатов в 2012 году, на этих выборах наблюдался всплеск числа самовыдвиженцев, под которых маскировались кандидаты от ЕР. Если в 2008 и 2017 году было 1 500–1 600 самовыдвиженцев, то в 2012 году их оказалось свыше 3 000 человек.
Показатель регистрации самовыдвиженцев в Москве также вырос, в 2017 году достигнув 80% от выдвинувшихся кандидатов.

По этой же причине доля избранных самовыдвиженцев в 2012 году достигла абсолютного максимума — 76% от общего количества муниципальных депутатов.
В 2017 году «Единая Россия» снова выдвигала кандидатов от своего имени. Всего 7% зарегистрированных самовыдвиженцев получили статус депутата, хотя численность кандидатов была такой же, как в 2008 году, когда были избраны 47% зарегистрированных самовыдвиженцев (см. график «Доля избранных от зарегистрированных кандидатов в Москве»).

КПРФ

КПРФ постепенно повышала количество выдвинутых кандидатов на муниципальных выборах в Москве — 402 в 2008 году, 823 — в 2012 году, 2 003 — в 2017 году. В 2012 году, когда партия «Единая Россия» не выставляла открыто своих кандидатов, КПРФ удалось получить наибольшее количество мандатов за все время — 201.

В 2017 году КПРФ выдвинула больше кандидатов, чем «Единая Россия»: их число превысило 2 000. Тем не менее общее количество (44 человека) и доля избранных депутатов от КПРФ (2%) оказались намного ниже результатов 2008 года (21%) и были сравнимы с результатами ЛДПР. Как минимум часть кандидатов от КПРФ были представителями демократической оппозиции, которые шли от КПРФ, чтобы не собирать подписи.

В 2008 и 2012 гг. избирательные комиссии зарегистрировали около 90% московских кандидатов от КПРФ, в 2017 — 94%.

ЛДПР

Количество кандидатов от ЛДПР увеличилось с 77 человек в 2008 году до 398 в 2012 году, а в 2017 году превысило 1 000 человек.

Доля выдвинутых и зарегистрированных кандидатов от ЛДПР в 2017 году достигла 13% от общего числа кандидатов. При этом доля избранных муниципальных депутатов от ЛДПР всегда оставалась в Москве минимальной, лишь однажды превысив 1% и достигнув отметки в 1,6% в 2012.

В 2008 и 2012 гг. избирательные комиссии зарегистрировали 87% московских кандидатов от ЛДПР, в 2017 году показатель достиг 96%.

«Справедливая Россия»

Количество кандидатов в муниципальные депутаты от партии «Справедливая Россия», напротив, со временем несколько сократилось: в 2008 году было выдвинуто 647 кандидатов, а в 2017 году — только 562.

В 2008 году было зарегистрировано менее 70% выдвинутых кандидатов СР. В 2012 и 2017 гг. заметных проблем с регистрацией кандидатов у партии не было.

Лучший результат «Справедливая Россия» показала в 2012 году, когда доля избранных кандидатов СР в общем числе муниципальных депутатов Москвы достигла 8%.

«Яблоко»

«Яблоко» принимало участие в московских муниципальных выборах в 2012 и 2017 гг. В 2012 году партия выдвинула 69 кандидатов, а в 2017 году увеличила их количество до 760 человек. Во многом такой рост количества кандидатов произошел за счет «Проекта Максима Каца и Дмитрия Гудкова», который привлек новых кандидатов, до этого не ассоциировавших себя с партией, и сыграл значительную роль в подготовке и проведении их избирательных кампаний.

Выдвижение большего числа кандидатов принесло положительный результат: если в 2012 году доля избранных кандидатов от «Яблока» была 1,5% от общего количества муниципальных депутатов, то в 2017 году она превысила 11%.

В 2012 году партия испытывала проблемы с регистрацией, избирательные комиссии зарегистрировали менее 60% кандидатов от «Яблока» — показатель был ниже, чем у самовыдвиженцев. Доля зарегистрированных от выдвинутых кандидатов от «Яблока» в 2017 году была значительно выше (92%), что также отразилось на успешных для партии результатах выборов.

«Родина»

Партия «Родина» участвовала в московских муниципальных выборах только в 2017 году. Было выдвинуто 263 кандидата, 236 из них были зарегистрированы, но никому из них не удалось стать депутатом.

Санкт-Петербург

Основные муниципальные выборы в Санкт-Петербурге проводились в 2009, 2014 и 2019 годах. В 2019 году в Санкт-Петербурге резко усилилась конкуренция на муниципальных выборах. Количество кандидатов в муниципальные депутаты возросло на 50% — с 4 782 в 2009 году до 5 152 в 2012 году и 7 018 в 2019.

«Единая Россия»

Количество выдвинутых «Единой Россией» кандидатов практически не менялось и составляло около 1 500 кандидатов. В 2019 году доля избранных единороссов в общем числе муниципальных депутатов Санкт-Петербурга значительно сократилась — с 78% (в 2014 году) до 61%. Примечательно, что это произошло на фоне увеличения долей других партий (в том числе значительного прироста депутатов от «Яблока») одновременно с сокращением числа самовыдвиженцев. То есть эти процессы не были связаны с заменой единороссов на самовыдвиженцев, как это было в случае московских муниципальных выборов 2012 года.

Как и в остальных регионах, кандидаты от «Единой России» в Санкт-Петербурге регистрировались в почти 100% случаев.

Самовыдвижение

На выборах 2009 и 2014 гг. было порядка 1 300 кандидатов-самовыдвиженцев, а в 2019 году их оказалось уже в два раза больше — 2 672. В общей сложности в 2019 году было зарегистрировано 1 786 самовыдвиженцев, из них 158 были выдвинуты в рамках работы проекта «Объединенные демократы».

С 2009 по 2019 год доля зарегистрированных самовыдвиженцев от числа выдвинутых в Санкт-Петербурге выросла с 58% до 67%. Этот показатель в Санкт-Петербурге ниже, чем в Москве и в среднем по России.

В итоге доля самовыдвиженцев в общем числе избранных депутатов выросла с 13% в 2009 и 2014 гг. до 17% в 2019 году.

КПРФ

От КПРФ в 2009 и 2014 годах было выдвинуто 522 и 539 кандидатов, в 2019 году их количество увеличилось до 689. Благодаря более успешным кампаниям, количество депутатов от КПРФ выросло в три раза — с 25 человек в 2014 до 76 в 2019 году. Доля представителей КПРФ в общем числе депутатов, избранных на муниципальных выборах в Санкт-Петербурге также значительно возросла по сравнению с 2009 и 2014 годами до почти 5% против 1,5%.

Кандидаты от КПРФ в Санкт-Петербурге испытывали относительные сложности с регистрацией, доля зарегистрированных кандидатов от числа выдвинутых не превышала 76%, а в 2014 году только 69% выдвинутых кандидатов были зарегистрированы.

ЛДПР

Как и КПРФ, ЛДПР заметно увеличила число выдвинутых кандидатов: если в 2009 и 2014 годах баллотировалось 328 и 378 человек, то в 2019 — 632.

Регистрировали кандидатов от ЛДПР лучше, чем кандидатов от КПРФ: доля зарегистрированных от выдвинутых колеблется в районе 84%. Однако доля избранных кандидатов о ЛДПР в общем числе муниципальных депутатов Санкт-Петербурга в 2019 году снизилась в два раза по сравнению с выборами в 2014 году — с 3,8% до 1,9%.

«Справедливая Россия»

Число выдвинутых кандидатов от «Справедливой России», напротив, снижалось: в 2009 году было выдвинуто 1 103 кандидата, в 2014 — 636, а в 2019 — только 579.

В 2009 и 2014 гг. избирательные комиссии зарегистрировали немногим менее 80% кандидатов от СР, в 2019 году — более 90% кандидатов.

Самый низкий процент кандидатов СР от общего числа избранных муниципальных депутатов Санкт-Петербурга был в 2014 году, когда их доля составляла около 2%. В 2019 году доля депутатов от «Справедливой России» увеличилась до примерно 8%. Интересно, что, несмотря на двукратное сокращение количества выдвинутых кандидатов, количество избранных депутатов в 2019 году (108) было даже больше, чем в 2009 и в три раза большим, чем в 2014 году, когда от СР удалось избраться всего 30 депутатам.

«Яблоко»

Партия «Яблоко» в 2009 году не участвовала в муниципальных выборах, в 2014 году ее кампания была неуспешной. В 2019 году «Яблоко» увеличило свое присутствие: если в 2014 году от партии выдвигались 145 человек, то в 2019 году — 574. В 2019 году от «Яблока» был избран 81 муниципальный депутат. Эта цифра корректируется, в связи с нарушениями, допущенными избирательными комиссиями в ряде муниципальных образований Санкт-Петербурга, например в «Новоизмайловском».

Увеличение числа выдвинутых кандидатов и более активная избирательная кампания в 2019 году, привели к увеличению доли избранных кандидатов от «Яблока», которая достигла 5% от общего числа депутатов муниципальных образований Петербурга.

В 2019 году избирательные комиссии зарегистрировали 76% кандидатов от партии «Яблоко». Это лучше, чем показатели самовыдвиженцев и КПРФ, но значительно хуже показателей ЛДПР, «Справедливой России» и «ЕР».

Малые партии на муниципальных выборах в Санкт-Петербурге

Кроме основных партий, на выборах в Санкт-Петербурге c 2014 года принимали участие кандидаты от различных малых партий (см. график №4) Проанализируем наиболее интересные из них — «Партию Роста», «Гражданскую Платформу» и «Родину».

«Родина»

Партия «Родина» участвовала в муниципальных выборах в Санкт-Петербурге дважды: в 2014 и 2019 годах. В 2014 году был выдвинут 121 кандидат, а зарегистрированы только 48. В 2019 году было выдвинуто 14 человек, все они были зарегистрированы.
В 2014 году от партии «Родина» в Петербурге был избран один депутат, в 2019 — два.

«Гражданская платформа»

«Гражданская платформа» в 2014 году выдвинула 220 человек, в 2019 году — 22 человека.

В 2014 году менее 50% кандидатов оказались зарегистрированными, в 2019 — более 90%.

Избраться в 2014 году удалось 3 депутатам от «Гражданской Платформы», в 2019 — ни одному.

«Партия Роста»

«Партия Роста» была основана в 2016 году. В 2019 году от нее баллотировался 281 кандидат, 98 из которых получили поддержку проекта «Объединенные демократы». Было зарегистрировано 245 человек (87%), 42 из них получили депутатские мандаты.

Преодоление муниципального фильтра

Карта «Количество муниципальных депутатов от различных политических партий в муниципальных районах России» (открыть в полном окне).

По закону для участия в выборах кандидатам в главы субъектов Федерации требуется собрать подписи от муниципальных депутатов из 75% муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации. Центр «Досье» подсчитал число регионов, в которых партии имеют своих муниципальных депутатов в необходимом количестве, для того чтобы выставить своего кандидата на губернаторских выборах:

ПартияКоличество регионов, где партия теоретически способна преодолеть первый этап муниципального фильтра
«Единая Россия»75
КПРФ10
«Справедливая Россия»1
ЛДПР0
КПРФ, «СР» и ЛДПР все вместе49

На сегодняшний день единственная партия, чьи кандидаты однозначно способны преодолеть муниципальный фильтр, — это «Единая Россия». Единороссы могут выдвинуть своего кандидата в любом из 75 регионов страны. Следом за ними идет КПРФ, чьи кандидаты могут теоретически преодолеть первый этап муниципального фильтра в 10 регионах: в Астраханской, Волгоградской, Иркутской, Новосибирской, Омской и Ярославской областях, Республике Марий Эл, Республике Хакасия, Севастополе и Еврейской Автономной области.

У кандидата от «Справедливой России» есть теоретическая возможность преодолеть муниципальный фильтр в Республике Саха.

ЛДПР не набрала достаточного количества муниципальных депутатов ни в одном из субъектов Федерации.

В случае невероятного слияния и сотрудничества всех без исключения муниципальных депутатов КПРФ, СР и ЛДПР их кандидаты теоретически смогут пройти первый этап фильтра только в 49 регионах из 75.

Кроме условий о сборе подписей от установленного процента муниципальных депутатов из ¾ муниципальных районов и/или городских округов, кандидату в губернаторы также потребуется собрать установленный процент подписей глав соответствующих муниципальных районов и районных представительных органов (например, районная дума).

Учитывая порядок избрания глав муниципальных районов и количество муниципальных депутатов от «Единой России», шансы независимых кандидатов в губернаторы добраться до регистрации без согласия ЕР минимальны.

Уровень конкуренции

Учитывая, что в Государственную думу РФ избраны депутаты от шести политических партий, представляется, что нормальная конкуренция на муниципальных выборах должна составлять 4–5 человек на место, так как в них должны принимать участие кандидаты от 4–5 партий и самовыдвиженцы. Тем не менее в реальности последние десять лет в среднем по России на одно место муниципального депутата претендует 2,2 человека, из которых один кандидат — от ЕР, а другой — самовыдвиженец.

В настоящее время некоторая конкуренция сохраняется только в районных центрах, чем дальше от них, тем меньше количество баллотирующихся кандидатов. На последних муниципальных выборах значительно вырос уровень конкуренции в Санкт-Петербурге и Москве, в том числе за счет работы проектов «Объединенные демократы» и «Проект Максима Каца и Дмитрия Гудкова».

Самая высокая «муниципальная» конкуренция — в Махачкале, где на одно депутатское место претендовало 12 кандидатов, и в Дагестанских Огнях, где конкурс составлял более 14 человек на место.

Карта «Уровень конкуренции на выборах муниципальных депутатов в различных муниципальных районах России» (открыть в полном окне).

Карта показывает уровень конкуренции за место муниципального депутата. В некоторых районах (например, в Махачкале, Санкт-Петербурге, Москве и некоторых других городах) идет активная борьба, но в большей части муниципальных районов конкуренция составляет менее двух кандидатов на место.

Одним из косвенных показателей конкуренции является количество партий и общественных организаций, выдвигающих своих кандидатов. В результате либерализации требований к регистрации партий к 2013 году в России произошло резкое увеличение количества партий с семи в 2011 году до 71 (см. подробнее).

Тем не менее пропорционального увеличения количества субъектов выдвижения кандидатов не произошло. Начиная с 2013 года в России на муниципальных выборах ежегодно выдвигаются кандидаты от меньшего количества партий и общественных организаций в сравнении с числом официально зарегистрированных партий (см. график «Количество партий и общественных организаций, выдвигавших кандидатов на муниципальных выборах в РФ»). Следует отметить, что согласно ст. 37 закона «О политических партиях», в течение семи лет партии должны принять участие (кандидат от партии должен быть выдвинут и зарегистрирован) либо в одной из федеральных кампаний (выборы президента или выборы в Госдуму), либо в региональных и муниципальных выборах (выборах высшего должностного лица субъекта РФ в 10% регионов; выборах в законодательные собрания в 20% регионов или в выборах в органы местного самоуправления более чем в половине регионов).

Если ранжировать регионы по количеству различных субъектов выдвижения кандидатов, то в пятерке лидеров, помимо Москвы (38), окажутся Дагестан (34), Московская область (27), Свердловская область (26) и Новосибирская область (25) (см. таблицу «Количество субъектов выдвижения кандидатов по регионам с 2015 по 2019 год включительно»).

Чтобы объяснить видимое противоречие между значительным разнообразием партий, участвующих в муниципальных выборах, с одной стороны, и низким уровнем конкуренции в среднем по России, с другой стороны, рассмотрим график «Количественное распределение субъектов выдвижения по муниципальным образованиям». Несмотря на значительно возросшее с 2012 года число субъектов выдвижения, в большинстве муниципалитетов кандидатов по-прежнему выдвигают 1–3 партии.

Финансовые затраты кандидатов

Для анализа затрат были направлены запросы в 3 000 муниципалитетов, выбранных случайным образом, о предоставлении финансовой отчетности кандидатов/депутатов на последних муниципальных выборах.

В результате были собраны и проанализированы финансовые отчеты о предвыборных кампаниях 990 кандидатов в муниципальные депутаты.

РегионМинимальные затратыСредниеМедианаМаксимальные
Нижегородская область054 18041 100200 000
Санкт-Петербург035 91010 000215 783
Приморский край200212 3246 2151 658 500
Новосибирская область0133 7916 2001 709 652
Мурманская область097 5906 1401 227 700
Московская область5501 1381 0002 000
Свердловская область032 282800797 000
Омская область02 74965011 400
Тверская область150292275550
Республика Башкортостан02 790200127 454
Брянская область03 44910011 820
Псковская область013 46310041 920
Забайкальский край202381001 000
Астраханская область501 50010012 025
Республика Бурятия04320100
Карачаево-Черкесия04 918019 670

Финансовые результаты 40% кандидатов оказались нереалистично низкими (менее 1 000 рублей). Причины таких низких затрат могут быть разными: например, кандидаты использовали административный ресурс, и им не нужно было расходовать большие средства, также они могли на практике отказаться от ведения избирательной кампании или предоставить неверные данные.

Анализ затрат кандидатов, потративших больше 1 000 рублей на избирательную кампанию, показал, что медиана затрат находится в районе 20 000 рублей, средние затраты составляют 147 664 рубля, максимальные — 1,7 млн рублей (в Новосибирске). Эти показатели соответствуют экспертным оценкам Центра «Досье».

Точная объективная оценка эффективности затрат на избирательные кампании муниципальных депутатов при этом представляется затруднительной, учитывая роль административного ресурса, личных усилий кандидата по агитации (которые слабо отражаются на официальных затратах), уже существующую известность кандидата среди избирателей и другие факторы.

Анализ затрат кандидатов в зависимости от их партийной принадлежности демонстрирует, что в среднем меньше всех тратят самовыдвиженцы, а больше всех — кандидаты от «Единой России».

Из анализа затрат кандидатов в зависимости от успешности их кампаний следует, что разница между их бюджетами невелика, но успешные кандидаты в среднем тратят немного больше.

В пересчете на стоимость одного голоса видно, что большинству успешных кандидатов они обходились несколько дороже, чем проигравшим. Медиана стоимости одного голоса для проигравших кандидатов — 40 рублей, для победивших — 57 рублей. При этом разброс стоимости одного голоса для успешных кандидатов слишком велик, чтобы можно было сделать однозначные выводы.

Демографический состав кандидатов

Распределение кандидатов и депутатов в муниципальной власти по полу и возрасту

В России доля женщин среди муниципальных депутатов составляет 45%. Географически и по партиям женщины-депутаты распределены неравномерно.

Количество женщин среди муниципальных депутатов заметно ниже на Кавказе, в Татарстане и соседних республиках. Например, в Ессентуках и Кисловодске среди мундепов женщин нет. Значительно больше мундепов-мужчин в городских округах, тогда как в сельских муниципальных районах либо распределение мужчин и женщин примерно одинаковое, либо женщин-депутатов больше.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) ситуация меняется от района к району — количество мужчин и женщин в муниципальных депутатах коррелирует с их процентным соотношением в районах. В целом в Санкт-Петербурге около 45% избранных муниципальных депутатов — женщины, в Москве — 50%.

Карта «Доля женщин среди муниципальных депутатов» (открыть в полном окне).

Нажмите, чтобы увеличить

До 2008 года количество кандидатов-мужчин было преобладающим, однако начиная с 2009 года количество мужчин и женщин почти сравнялось. Начиная с 2012 года в некоторых возрастных группах женщин стало больше, как среди кандидатов, так и среди депутатов.

После 2013 года (и увеличения активности оппозиционных партий) наметился рост количества молодых мужчин среди кандидатов на фоне снижения количества мужчин в более старших возрастных группах. Хотя на количестве избранных эта тенденция сказалась мало. Очень заметная тенденция — преобладание женщин среднего возраста среди избранных депутатов после 2016 года.

Распределение по партиям

Единственная партия, где распределение мужчин и женщин среди избранных муниципальных депутатов практически равное, — это «Единая Россия». Женщин сравнительно много среди самовыдвиженцев, тогда как остальные партии выдвигают больше кандидатов-мужчин.

При этом по городским округам большинство партий выдвигают больше кандидатов-мужчин, даже партия «За женщин России» выдвинула меньше половины кандидатов-женщин.

Самые «молодые» муниципальные кандидаты — представители ЛДПР и «Яблока», самые «старые» — КПРФ, где в среднем большинство кандидатов старше 50 лет. В России были зарегистрированы несколько кандидатов, чей возраст — больше ста лет.

«Яблоко» выдвигает пропорционально больше молодых кандидатов-мужчин по сравнению с остальными партиями. Относительно много молодых кандидатов, и мужчин, и женщин, выдвигает и ЛДПР. От КПРФ и «Единой России» чаще всего выдвигаются кандидаты в возрасте около 50 лет (как мужчины, так и женщины).

Потенциал тактического голосования

С целью выяснить, какой потенциал есть у кандидатов в муниципальные депутаты не от партии «Единая Россия», Центр «Досье» сгруппировал кандидатов по годам выборов и окружным избирательным комиссиям, после чего было подсчитано, сколько голосов не хватило первым неизбранным кандидатам. Результаты получились очень разными: в каких-то ОИКах кандидатам не хватило совсем немного голосов, в других разрыв оказался ощутимым.

Главный вывод: часто кандидатам не от «Единой России» не хватает до победы в выборах всего 40–80 голосов. Использование стратегии тактического голосования, например «Умного голосования» или аналогичного проекта мобилизации избирателей, при сохранении существующей активности по выдвижению кандидатов и предвыборной агитации может давать дополнительно до 3 000 муниципальных депутатов не от ЕР каждый год.

На графике показано, сколько голосов в среднем не хватило таким кандидатам по всем регионам в период с 2009 по 2019 год:

Как видно, больше всего голосов кандидатам от партий, отличных от «Единой России» в среднем не хватило в 2016 году, тогда этот показатель подскочил до значения в 210 голосов. В остальные годы средний показатель не превышал отметки в 190 голосов.
Медианное значение недостающих голосов находилось в диапазоне от 50 до 70 голосов с 2009 по 2019 год.

Ниже представлен график, на котором показатель недостающих до победы голосов представлен в процентах от результата каждого из кандидатов не от ЕР.

В среднем кандидатам не хватало от 200% от собственного числа голосов (в 2010 и 2012 гг.) до примерно 450% (в 2014 году). Менее чем половине кандидатов нужно было улучшить свои результаты примерно на 100% для успешного избрания.

Оценка результатов «Умного голосования» и статистики по проигравшим кандидатам, позволяет заключить, что с помощью тактического голосования муниципальными депутатами могут стать от 2 000 до 5 000 кандидатов не от «Единой России». Это те люди, которым до победы на выборах не хватило меньше ⅓ от уже набранных ими голосов. Порог в треть набранных голосов выбран на основе анализа результатов «Умного голосования» в 2019 году. Однако, учитывая невысокий уровень конкуренции, не во всех муниципалитетах страны будет легко найти демократических кандидатов, не аффилированных с ЕР. Более того, пример московских выборов 2019 года показывает, что подобная стратегия голосования не гарантирует попадание в муниципальные депутаты кандидатов, независимых от местных властей.

Потенциал оппозиционных кандидатов

Для определения потенциала оппозиционных кандидатов были проанализированы данные по последним муниципальные выборы в Москве и Санкт-Петербурге. Если экстраполировать успех кампаний кандидатов, поддержанных «Проектом Максима Каца и Дмитрия Гудкова» и проектом «Объединенные демократы», то при оптимистичном сценарии можно ожидать победу от 8 до 16% выдвинутых кандидатов. Количество выдвигаемых кандидатов может составлять от 30 до 50% кандидатов от количества выдвинутых «Единой России» по соответствующему региону. Таким образом, в ближайшие годы при сохранении прежнего уровня активности оппозиционных кандидатов можно рассчитывать на избрание нескольких тысяч оппозиционных муниципальных депутатов каждый год.

Примечание. Верхние зеленые точки – оптимистический прогноз, нижние красные – пессимистический.

Региональное измерение «федеральных» партий

«Единая Россия» — единственная партия, представленная во всех выборных органах муниципальных образований РФ.

Заявка на «федеральность» имеется также у КПРФ, чьи депутаты есть в 60% муниципальных образований (какой-то определенной территориальной привязки у сторонников партии нет).

Карта муниципальных районов, где были избраны депутаты от КПРФ

Избранные муниципальные депутаты от Коммунистической партии Российской Федерации довольно неоднородно распределены по регионам, в абсолютных цифрах больше всего мундепов от КПРФ в Республике Башкортостан, Иркутской и Омской областях, а также в Татарстане. В относительных цифрах большая концентрация депутатов от КПРФ есть в Димитровграде Ульяновской области (95%) и некоторых городских округах в Сибири, таких как Свободный (70%) или Райчихинск (70%).

Муниципальные депутаты от ЛДПР присутствуют в 45% МО, от «Справедливой России» — в 40% МО. Все остальные партии представлены локально, лишь в нескольких муниципальных районах. Далее обобщены данные по некоторым партиям, представляющим наибольший интерес.

«Яблоко»

Подавляющее большинство муниципальных депутатов от партии «Яблоко» избирались в двух регионах — Москве (170) и Санкт-Петербурге (81), существует также небольшая группа депутатов в Псковской области (14). В других регионах депутатов от «Яблока» единицы.

Муниципальные образования с избранными депутатами от партии «Яблоко»

Карта «Количество муниципальных депутатов от различных политических партий в муниципальных районах России» (открыть в полном окне).

«Партия Роста»

Депутаты от «Партии Роста» (бывшее «Правое дело») преимущественно были избраны в Краснодарском крае (47), Санкт-Петербурге (42), Дагестане (33) и Ингушетии (11). В других регионах эта партия почти не имеет депутатов.

Аграрная партия России

Муниципальные депутаты от Аграрной партии России (ликвидирована в 2019 году по судебному решению в связи с недостаточным участием в выборах в течение семи лет подряд) с 2015 успешно избирались в основном на юге Якутии (30 муниципальных депутатов из 80 кандидатов). В Кабардино-Балкарской Республике партия смогла выставить 31 кандидата, только один из них избрался. Еще три депутата были избраны в Липецкой области и по одному в Забайкальском крае и Омской области. В остальных регионах партия практически не была представлена.

Партии, претендующие на федеральный охват (все партии, включенные в исследование, принимали участие на выборах в Госдуму в 2016 году), в сущности, проявляют активность только в нескольких определенных регионах. Они участвуют на выборах в Государственную думу РФ и выборах в региональные парламенты, но на низовом уровне никто, кроме ЕР и отчасти КПРФ, практически не представлен.

Выводы

  • Анализ участия партий на муниципальных выборах показывает, что партии, представленные в Госдуме (за исключением «Единой России» и отчасти КПРФ), выдвигают кандидатов на муниципальных выборах лишь в отдельных регионах, ограничиваясь крупными городами. Невовлеченность партий в муниципальный политический процесс может свидетельствовать о формальном и полуфиктивном характере партийной системы РФ.
  • Реальный уровень конкуренции на выборах в большинстве муниципальных образований, районов и городских округов невысок. Исключение составляют отдельные районы Москвы и Санкт-Петербурга, ряд районов Дагестана, некоторые города и административные центры. Затраты на избирательные кампании муниципальных депутатов относительно невысоки. Это также косвенным образом свидетельствуют о низкой конкуренции.
  • Показатели доли зарегистрированных от выдвинутых кандидатов всех остальных партий на муниципальных выборах ниже, чем показатели кандидатов от «Единой России» (составляющие около 100%). Тем не менее проблемы при регистрации кандидатов — как, например, в случае «Яблока», когда в 2009 году доля зарегистрированных кандидатов составила менее 20% — не носят системного характера. За исключением вышеупомянутого случая, оппозиционные кандидаты вполне успешно проходят регистрацию на муниципальных выборах и избираются в депутаты. В целом низкое присутствие оппозиционных депутатов в муниципалитетах обусловлено не проблемами с регистрацией, а низким интересом к выборам и, как следствие, с небольшим числом выдвигаемых кандидатов.
  • Прослеживается очевидная зависимость между значительным увеличением доли представителей «Яблока» среди муниципальных депутатов, избранных на последних выборах в Москве и Санкт-Петербурге, с увеличением количества выдвинутых партией кандидатов в сравнении с предыдущими годами. Подобная корреляция также наблюдается в отношении самовыдвиженцев на выборах в Петербурге в 2017 году. Эти данные свидетельствуют о том, что увеличение числа выдвигаемых оппозицией кандидатов ведет к очевидному улучшению результатов на выборах, что потенциально может быть использовано в других регионах.
  • Подавляющее большинство муниципальных депутатов в РФ представляет партию «Единая Россия». При этом реальный отрыв кандидатов ЕР, победивших на муниципальных выборах, от остальных кандидатов — незначительный, и часто составляет всего несколько десятков голосов. По оценкам «Досье», проекты мобилизации избирателей, например, тактическое голосование, способны в перспективе помочь ежегодно избирать до 3 000 независимых муниципальных депутатов вместо кандидатов от «Единой России».
  • На сегодняшний день «Единая Россия» — это единственная партия, чьи кандидаты на выборах регионального уровня однозначно способны преодолеть муниципальный фильтр во всех регионах страны. Губернаторские выборы, тем самым, полностью контролируются партией, а выборность губернаторов мало чем отличается от назначения глав регионов. Именно наличие муниципального фильтра определяет значимость распределения голосов на муниципальных выборах, так как победа оппозиционных кандидатов на уровне муниципалитетов в последующем влияет на допуск представителей оппозиции к выборам глав регионов.
  • Гендерный состав муниципальных депутатов — относительно сбалансированный. При этом в сельских муниципальных образованиях превалирующая часть депутатов — женщины, тогда как в административных центрах и крупных городах (а также отдельных районах Кавказа) большую часть депутатов составляют мужчины. Этот гендерный дисбаланс проявляет себя уже на этапе выдвижения кандидатов.
  • Наибольшая доля женщин — муниципальных депутатов — в «Единой России» (51%), тогда как другие партии выдвигают в основном кандидатов-мужчин. При этом шансы на избрание женщин и мужчин примерно равны, в том случае, если они были выдвинуты.

Любое демократическое движение, которое захочет заявить о себе как о заметном игроке на политической арене страны, не сможет обойтись без активного участия в муниципальных выборах.

Методология

  1. ЦИК РФ предоставляет открытые данные по выборам в очень ограниченном объеме, на сайте http://www.cikrf.ru/ отсутствуют обобщенные данные по муниципальным выборам. По этой причине Центр «Досье» собрал отчеты по прошедшим муниципальным выборам с сайта Центральной избирательной комиссии izbirkom.ru: списки кандидатов, сведения о кандидатах, отчеты о результатах выборов по каждой окружной избирательной комиссии.
  2. На втором этапе данные были нормализованы (названия партий, даты рождений и другие сведения о кандидатах). Например, было заменено использованное в отчетах название «Единая Роисся» на «Единая Россия», 1864 год рождения — на 1964 и т. д.
  3. Результаты выборов были геокодированы, чтобы можно было объединить их по муниципальным районам. При этом были учтены: а) изменения в административно-территориальном делении России, б) изменения названий некоторых муниципалитетов и муниципальных районов (в некоторых регионах проходила или проходит муниципальная реформа). При подсчетах использовалось текущее название соответствующего муниципального образования, результаты прошлых лет добавлялись по географическому признаку.
  4. При расчете долей партий по выдвинутым и зарегистрированным кандидатам из общего количества были исключены кандидаты, избиравшиеся по партийным спискам. В итоговых данных были учтены те, кто баллотировался по партийным спискам, и те, кто баллотировался индивидуально.
  5. Возраст кандидатов на момент выборов округлялся до ближайшего целого, пол кандидатов был определен с помощью нейросети, распознающей пол по ФИО. Нейросеть была натренирована на базе 20 млн ФИО российских граждан. Одни и те же физические лица, выдвинутые по разным округам на одних и тех же выборах или участвовавшие в выборах в разные годы, учитывались по отдельности.
  6. С целью избежания случайных искажений при расчетах и построении графиков преимущественно напрямую использовались исходные данные с минимальной постобработкой. В некоторых случаях в итоговых графиках скрыты результаты дополнительных и повторных выборов, если они не влияли на общий результат.
  7. Для подтверждения точности расчетов была произведена выборочная проверка полученных результатов по исходным данным на сайте ЦИК РФ. Более того, расчеты дублировались независимой командой разработчиков, с которой были сверены финальные результаты.
  8. Ограничения в собранных данных: по некоторым муниципальным выборам ранних лет (2003–2005 гг.) отсутствуют отчеты на сайте ЦИК РФ («Недостаточно данных для построения отчета»).
  9. Обнаружены пробелы в анкетах кандидатов — в некоторых случаях отсутствовали данные по статусу кандидата (избран/не избран), уровню образования, текущему месту работы, должности, месту рождения (распространенный пробел) и дате рождения (10 000 анкет без даты рождения кандидата).
  10. Большая часть опечаток и неточностей, связанных с работой сервисов геокодирования, была исправлена вручную.
  11. В связи с отсутствием централизованного хранилища финансовых отчетов кандидатов, данные были собраны вручную. Они охватывают только небольшую часть муниципалитетов.

Примечание:

В конце декабря 2019 года ЦИК приказом № 236/1760-7 наложил ограничения на автоматический сбор информации, заменив формулировку с «Информация, размещаемая на сайте Центральной избирательной комиссии РФ и официальных сайтах избирательных комиссий субъектов РФ, входящем в Интернет-портал на КСА ГАС «Выборы» ЦИК России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет должна быть круглосуточно доступна пользователям для получения, ознакомления и использования, а также автоматической (без участия человека) обработки информационными системами без взимания платы за ознакомление с информацией или иное ее использование и иных ограничений» на «должна быть круглосуточно доступна пользователям для получения, ознакомления и использования без взимания платы за ознакомление с информацией или иное ее использование и иных ограничений». Это может затруднить процесс дальнейших исследований по теме выборов в РФ.

Если вы обнаружите в докладе какие-либо неточности или ошибки, пожалуйста, напишите нам на [email protected]